从市民追讨“景观权”说起

　　近年来随着物质生活不断丰富，人们开始有更多的时间来享受生活。绿地景观空间作为人们户外休闲生活的主要载体，已经成为公共物品，并日益显现其稀缺属性。这些公共空间也自然成为公众关注的焦点。另一个层面，与这些景观“公权”相对应的景观“私权”，也越来越受到重视。主要原因是私人物业的出现及其产权的明确；而物业的价值是具有综合空间属性的，人们愈来愈意识到周边的景观环境对自己物业价值影响的重要性。例如在上海，同一楼栋及楼层的滨江公寓，由于多一扇能够看到黄浦江的窗户，售价要增加十数万元甚至更多！据估计，黄浦江江景房的价格约达到8万元/平方米！可想而知，如果这扇能看到黄浦江的窗户在某一天被新盖的建筑物挡住，毋庸置疑地意味着该处物业的贬值，也就直接导致个人利益的损失。房产的拥有者能不急吗？他们当然就会开始极度关注新盖建筑物的所有细节：这项目是否合法？是否符合程序……他们会利用一切可能的途径举报、上访、诉讼等去试图证明这个影响景观的建设的不合理性。而这些情况在以往计划经济实行福利分房或者集体宿舍，产权不能交易兑现的时代是鲜有的。 

　　早期的城市环境诉讼案一般仅限于狭义环境的概念。主要是直接对健康造成损失的，如空气污染、粉尘污染、水体污染等，这些诉讼对象大抵是工厂和环境行政主管部门。对于建设方面的投诉，也主要是由相邻权引发的排水受阻、妨碍通行、界限争议等。1990年以来，住宅商品化和国家明确城市规划的相关规范（如《城市居住区规划设计规范》）的出台，由建筑间距所引发的“采光权”纠纷骤增。进入21世纪，对于随着公民美观环境意识和法律意识日益增强，籍由国家法制的健全对于行政的监督日渐公开，特别是行政诉讼法和行政许可法相继出台以来，景观环境而引发的城市环境诉讼案日渐增多。

　　可以看出狭义的“环境权”和本文所探讨的“景观权”相比，属于“有没有”的问题，而“景观权”的问题是“好不好”的问题。

　　简单地讲，“景观权”可以理解为享受美好景观的权利，在欧美诸国的司法实践中有各种不同名称如眺望权、嫌烟权、亲水权（达滨权）、公园利用权、历史性环境权、享有自然权等。景观可大可小，可近可远，可以是自然风景（风景山林、江河、湖泊、公园等），也可以是历史风貌建筑，或者其它地标物（塔、标志性建筑等）。

　　现阶段我国城市景观权的诉讼案件，大致可以分为景观“公权”和景观“私权”两大类。

　　景观“公权”案例诸如2001年东南大学两教师就“观景台”对紫金山构成严重破坏诉南京市规划局未依法行政案；杭州律师以市民身份状告规划局，要求法院判决该局下发的在曙光路以南西湖风景区内建设老年大学的规划许可证无效案。前者结果是虽然法院没有受理，但引发了社会各方面极大关注，最终导致该观景台被迫停建并爆破拆除；后者被区法院认为不具备原告的诉讼主体资格，只有相邻的有直接利害关系的公民和法人才可。引发至市中院的上诉，目前尚未得知最终结果，但已经引发了公众和媒体对公益景观诉讼的关注。

　　景观“私权”案例如2004年北京市百旺庄小区因该市电力公司在其小区外侧建设220KV高压线电磁辐射和影响视觉景观状告北京市规划委员会案，经协商电力公司拆除了部分铁塔并计划分期实现线缆敷设。再如石家庄市万信城市花园开发商经规划局同意拆除小区内别墅建高层住宅提高容积率并遮挡景观引发居民状告市规划局案，经法院一审判决撤销市规划局《建设工程规划许可证》。法院认为，城市详细规划的变更调整，作为行政机关在对此进行批准时，需要具备明确的法律依据。

　　我国保护私有财产的意识正越来越强烈，维权意识得以强化；居民的闲暇时间增多，对于公共环境使用也日渐频繁，重视程度空前增加；社会日趋老龄化，老龄人群对环境更具敏感性，也有时间和精力来争取和维护环境美；国家法制日渐完善诸如行政诉讼法、行政许可法等的
出台，使此类案例逐渐具备清晰的法律途径；公众环保意识的兴起；专业规范的透明化和信息的公开程度日渐扩大，公众掌握了一定的专业信息；网络、媒体的扩散以及案例援引的示范效应逐渐扩大等，这种种因素都可能成为现阶段景观环境诉讼增多的原因。

　　按照我国现行相关法律，目前受理的案例主要基于民法通则的相邻权的相关规定，即民法通则第八十三条：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”对非直接相邻“景观权”，特别是因公共景观影响的公益诉讼，目前我国还没有相关法律规定。目前判决依据除相邻权外，大部分的是针对规划局审批程序（规划变更的依据是否合法、是否经过某程序如环境影响评价等）或者其他明确的影响如对文物保护的影响等。但正是民众的维权意识和司法实践，促进了社会制度的完善并将直接导致新法规的出台，诸如审议和筹划中的物权法等。

　　不论是出于私利还是公益，公众景观环境维权意识的增强，其实对于我国的城市景观建设和管理来说绝对是好事。这充分说明了我国城市公众对于景观环境的重视，同时对于行政主管部 门在与景观相关的规划管理方面也提出了更高的要求。从这些案例分析，几乎所有的被告都是规划行政主管部门，因为开发商或者建设方只要持有并按照“两证一书”就是合法建设行为。“开发商难告？就告规划局！”，这是《南方周末》2003年11月27日一篇关于武汉鹦鹉花园154户业主景观维权的标题，显示出了现阶段管理部门某种程度的尴尬。而判例规划局败诉的原因，则都是程序合法性方面。这就是必须严格执法并经受住公众的监督及历史的见证。

　　关于公共视觉景观权力的维护，在欧美诸国都有相应的法定规划控制措施。伦敦自1970年开始陆续实行法定战略性眺望景观保护，通过景观视廊、广角眺望景观协调区、背景协议区等分别控制手段，确保市民在城市内远距离欣赏美景的眺望权。在巴黎，始于1977年的几乎覆盖全城纺锤体景观控制规划，保护了重要的景点、视点和视廊等。通过这些严格的限制措施，最大限度地维护了公众享受城市美景的权利。我国自1990年开始实行城市设计引导控制规划，但由于法定性不强，仅限于指导性方针，加上目前快速的城市建设，在公共景观控制方面往往显得缺乏有效的控制，呼唤法定景观控制措施的尽快出台。

　　需要说明一下，本文所举媒体报道的追讨“景观权”案例往往是民众胜诉，但在司法实践中这仅仅是少数，大部分是规划部门胜诉，然而更多的是缺乏依据没有被受理。这其实也说明了一个问题，就是我们的规划行政主管部门在保证行政合法性的同时，能不能在合理性方面再多考虑一些，减少一些由此引发的社会纠纷？

[作者简介]
刘悦来　同济大学建筑与城市规划学院风景科学与旅游系博士生
胡　玎，男，1973年出生，在职博士生，讲师，注册城市规划师，同济大学建筑与城市规划学院风景科学与旅游系系主任助理。