构建具有“柔性结构”的防灾城市　——由伊朗巴姆大地震引发的对当前城市防灾绿地建设中问题的思考

2003 年12 月26 日凌晨,随着地壳的剧烈振动,在伊朗被誉为“沙漠中的绿洲”的巴姆市发生了里氏618 级地震,导致4 万多人死亡,90 %的建筑物变成了废墟,连同具有2 000 多年历史的巴姆古城在内的许多历史古迹被完全毁坏[1 ] 。这既是一场人类的灾难,也是一场历史文化的灾难。忆往夕,1995 年日本阪神•淡路大地震的悲惨场景还依稀在目,1976年的唐山大地震更是国人不愿触及的一块伤疤。我国是一个地震带分布很广且灾害较多的国家,很多大城市都处在地震带上。早在1994 年的全国地震减灾会议上,就已将北京列为全国60 个处于6 级8度地震威胁的城市之首。随着近现代城市的高密度聚集发展,虽然有各种先进的抗震防灾技术应用于城市建设中,但20 世纪至今,仍然有数十座城市如伊朗巴姆市一样被灾难毁于一旦,由此引发的火灾等二次灾害更是造成大量人员伤亡的主要原因[2 ] 。由此看出,我们所谓的现代化城市在灾害面前是何其脆弱! 这与城市建设中只注重建筑和基础设施等 “硬性”环境建设,而忽视绿地、水体等“柔性”环境建设不无关系。美国洛杉矶和日本阪神的大地震说明了城市防灾绿地,在抵御灾害发生后引发的二次灾害和避灾、救灾过程中,发挥着极其重要的作用。从宏观的角度研究城市的防灾问题,我们就应充分考虑城市的防灾绿地建设。 

　　一、城市防灾绿地的涵义及其在城市防灾、减灾中的重要作用 

　　城市防灾绿地,是指当地震、火灾、洪灾等灾害发生时,城市中能减轻灾害的危害程度及用于紧急疏散和临时安置市民短期生活的绿地空间。相对于城市建筑与基础设施等“硬件”环境而言,城市绿地是具有防震减灾功能的隐性“韧”环境。它在灾害发生的非常时期,是城市中具有避灾功能的重要“柔性”空间。相对于美国洛杉矶、日本阪神而言,伊朗巴姆城更小、人口更少、高层建筑更少,但由于缺少具有防灾、避灾功能的公园绿地空间,而使得伤亡人数却多得多,这说明城市绿地的减灾作用是其他类型的城市空间所无法代替的。城市防灾绿地除了一般绿地具有的美化、生态作用外,还具有重要的防灾、减灾作用[3 ,4 ] 。在灾害发生时,城市防灾绿地还可有以下作用: ①灾害发生时的避难地及避灾、救灾通道; ②灾害发生时的防火带及有害气体的隔离带;③救灾人员的驻扎地、救灾物质的集散地、临时医院所在地及灾民的临时住所; ④救援直升机的起降场地。 

　　二、国外城市防灾绿地的发展 

　　城市防灾绿地建设最早可追溯到文艺复兴时期,当时欧洲许多建于地震区的城市,如1693 年的意大利卡塔尼亚和1755 年的葡萄牙首都里斯本,为了防灾减灾的需要,在灾后的重建规划中改变了原来的城市形态:由笔直宽阔的城市大道代替狭窄曲折的小巷,在城市大道两旁种植行道树,并且规划建设一些特大型的广场与之相连,使之成为相对完善的防灾、避灾、救灾体系[5 ] 。 

　　日本是一个地震特别频繁的国家,近代防灾绿地建设最为完备的要属日本。第一次世界大战后,日本进入了快速的城市化时期。为了解决城市化带来的越来越复杂的问题,1919 年日本政府颁布了第一部全国通用的城市规划法规———《都市计画法》,《都市计画法》规定各城市必须将城市公园作为一项基础设施列入城市规划。1956 年又制定了《城市公园法》。1973 年在《城市绿地保全法》中把城市公园置于“防灾系统”的地位。1986 年制定了“紧急建设防灾绿地计划”,把城市公园确定为具有避难地功能的场所。1993 年日本修改了《城市公园法实施令》,把城市公园提到“紧急救灾对策所需要的设施”的高度,第一次把发生灾害时作为避难场所和避难道的城市公园称为“防灾公园”。1995 年1 月17 日,阪神•淡路大地震发生后,使日本进一步提高了对城市公园防灾救灾功能的认识,把防灾列为城市公园的首要功能,推进了日本防灾公园体系的形成。日本政府从1996 年开始实施“第六次城市公园建设计划”,建设省于1998 年制定的《防灾公园计划和设计指导方针》把防灾公园划分为5 种类型(见表1) [6～9 ] 。 

　　三、我国城市防灾绿地发展现状及认识误区 

　　虽然我国城市公园绿地极少考虑防灾的需要,缺少应对灾害的必备辅助设施,但防灾绿地在城市的防灾、减灾及灾后重建过程中仍然发挥了重大作用。如1976 年唐山大地震后,唐山市区和北京市区的各公园绿地立即成为避灾、救灾的中心基地[10 ] 。近年来我国城市绿地系统规划取得了长足的进展,提高了城市抵御灾害的能力,改善了城市的环境品质。2003 年建成的北京元大都遗址公园,是我国建设的第一个具有完备的防灾设施的防灾公园。其后北京市在八大城区乃至更大范围内,还逐步把具备条件的朝阳公园、皇城根遗址公园等多处公园绿地改造成具有防灾功能的防灾绿地,目标是保证居民在10 min 内即可到达最近的防灾绿地[11 ] 。2004 年3 月1 日起施行的《广东省防震减灾条例》做出规定:“城市生活小区应当规划、设置发生地震时用于居民避难的场所,并设立明显标志。”[12 ] 这说明我们的城市管理者已逐渐认识到防灾绿地的重要性,这一具有前瞻性的决策将防患于未然,降低城市的灾害风险。目前我国的城市还没有建立起像日本“防灾公园计划”那样完备的城市防灾绿地系统,只是在城市的周围或城市局部地段建设了呈带状或片状分布的防护绿地。而且城市绿地的分布不均衡,老城区绿地严重不足,自然难以起到全方位防御灾害的作用,而且由于法制的不健全及监管不力,绿地甚至还随时有可能被侵占。城市绿地系统规划是城市总体规划的组成部分。目前我国城市规划中更多地是注重城市的土地利用规划,而对城市绿地系统规划等专项规划不够重视,致使城市的防灾绿地建设总是被动地去适应城市规划所产生的空间布局,不能形成有效的防灾绿地网络系统。虽然近年来,随着社会经济的飞速发展和城市化步伐的加快,城市开发强度增加,城市生态环境日益恶化,城市管理者开始重视城市绿地系统规划,在城市绿地系统规划中已充分考虑了防灾的需要。但是在实施过程中,管理者往往更注重的是城市绿地系统的生态和美化环境功能,并没有从战略高度和宏观整体上对城市绿地的防灾规划给予足够的重视。这主要因为人们普遍认为,城市绿地系统规划在影响城市总体规划的诸多因素中,只是一个从属层面的次要因素,它所产生的只是隐性的社会经济效益而不是直接的经济效益。再者,城市灾害毕竟发生的概率很小,人们总是存在侥幸麻痹心理。所以,城市绿地系统规划成了从属于城市总体规划的“被动式”规划。这种急功近利的思想使得在城市绿地系统规划中,人们很难为了防灾的需要在城市中牺牲房地产利益,进行较大面积的绿地建设。我们也就不难理解,为什么在拥挤不堪的城市中心地带的绿地,总是被城市各类开发建设项目所挤占了。 
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　　四、基于防灾的城市绿地的优化对策 

　　( 一) 健全相关城市防灾减灾的法律法规 

　　我国多年的城市建设实践表明,没有完备的法律法规体系做保障, 城市建设容易陷入混乱的状态。因此, 全面提高城市防灾能力,重在法制建设。虽然我国已先后颁布了一系列有关防灾减灾的法律、法规, 对促进我国防灾减灾事业的发展、保护公民生命财产安全、调整防灾减灾活动中各种社会关系等提供了法律保障。但从总体上来看,我国的防灾减灾立法还处于相对落后的状况, 既没有像日本《城市绿地保全法》和《城市公园法》这样专门保护城市防灾绿地的法律法规, 在《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国防震减灾法》等现有的法律法规中也没有对防灾绿地建设做出强制性的规定。国务院1992 年颁布的《城市绿化条例》中,将城市绿化的目的和功能归结为“改善生态环境,美化生活环境,增进人民身心健康”,还没有充分认识到城市公园绿地对防灾救灾的重要作用。当前,建设部应尽快组织编制《城市防灾法》及有关城市防灾绿地的专项法律,各地也应相应地组织制定有关防灾减灾的法规,从而将城市防灾绿地置于更具操作性的法律法规的保护之下,以确保对城市防灾减灾具有重要战略意义的城市绿地不被各种市政建设所侵占,杜绝当前我国城市中绿地被随意侵占的现象的发生。 

　　( 二) 结合城市绿地系统布局,加强城市防灾绿地网络 

　　城市公园绿地从空间形态上来讲具有防灾、减灾的功能,因此,在城市总体规划阶段,应从战略的高度对城市绿地的布局做出安排,使其在城市各区域均衡分布,形成网络,充分发挥绿地的防灾、减灾作用。公共绿地中的市、区级绿地及居住小区内的专用绿地,是充分发挥绿地抗震救灾功能的一个重要条件。现代居住区人口密度大并且高度集中,如果没有一定面积(人均1 m2 以上) 的绿地, 尽管其他各类公共绿地指标很高,若一旦发生地震等自然灾害,远水不能解近渴,也不能有效地发挥其避震自救的功能。在具有一定绿地面积的居住区,灾害发生时,居民为应付突发灾害,可就近到小区专用绿地__紧急避灾,然后再视灾害程度,考虑是否转移到大的城市公园绿地去,这样就提高了居民之间的自救能力,争取到了时间,赢得了生命。城市绿地分布均匀,位置适中,服务半径适宜,一旦发生地震,人们可迅速疏散到绿地,同样能为避震抗灾争得了时间。 

　　( 三) 构建具有合理的层级结构的城市防灾绿地网络 

　　日本“防灾公园”体系中,既有广泛分布于居住区内部的面积只有1 hm2 的供居民暂时避难的临近公园,也有面积达10 hm2 甚至50 hm2 的分布于城市各城区或城市中心的供市民避灾、救灾及灾后重建的广域公园,甚至还包括宽度10m 以上的绿色避难通道和城市特殊地段的安全卫生防护绿地。大小不同的绿地在防灾、避灾、救灾及灾后重建过程中承担不同的任务、发挥不同的作用,形成一个广泛分布于城市各处的、面积由小到大的、层级结构合理的防灾绿地网络。出于城市社会经济协调发展的需要,城市的防灾绿地建设必然会受到城市发展的影响,不可能在城市中建设较多的面积较大的公园、绿地,因此,应因地制宜地在城市中建设或大或小的公园、绿地,形成具有合理层级结构的防灾绿地网络。 

　　( 四) 建立城市防灾绿地的补偿机制 

　　随着国民经济的持续快速发展,城市化的水平越来越高,城市中心区的建筑密度越来越大,容积率越来越高,城市绿地被随意侵占,导致城市生态平衡的失调和城市环境质量的下降,由此导致的城市防灾问题日益突出和严重。为此,有必要建立城市防灾绿地的补偿机制,有多少绿地被侵占,那么相应地应当开辟相同面积的绿地,使新老绿地的诞生与消亡呈现一种等量置换关系,以确保防灾绿地在城市中的均衡分布,以及有足够的面积负担其防灾功能。随着社会经济的发展,在有条件的城市或新城区完全可以使城市防灾绿地破坏的少而新建的多,从而逐步提高城市的防灾能力,改善城市的整体环境。当前,我们也惊喜地看到像北京这样的大城市已经意识到城市绿地对防灾的重要性,开始在拥挤的城市中心地带结合城市改造,有意识地建设一些如北京元大都遗址公园这样的具有防灾功能的城市公园绿地。城市公园绿地不管建设时有没有考虑到防灾的需要,它的存在本身就具备了防灾的功能。为了城市的安全,城市总体规划应当与城市绿地系统相结合,优化城市防灾绿地的空间布局,把城市建设成为具有“柔性结构”的防灾城市。 

　　致谢:本文在写作过程中得到了日本留学生间野武的大力支持,在此表示感谢!