美国防灾型社区的创建机制及启示

在我国的很多社区中，防灾的意识还很淡薄，抵御灾害的能力还很差，加强社区救灾工作刻不容缓，美国创建“防灾型社区”的经验对我国具有一定的借鉴意义。 

　　一、“防灾型社区”构成要件 

　　美国联邦政府和地方政府积极推动建立防灾型社区。美国国土安全部下属的联邦紧急管理署（简称FEMA）认为“防灾型社区”是需要长期以社区为载体（community-based　approach）在社区内行使减灾的工作。因此防灾型社区在多种灾害发生前，就应该做好预防灾害的步骤、方法，以降低社区受灾的可能性。此外，联邦紧急管理署还认为“防灾型社区”构成后，还要在灾害发生后能够发挥下列几点功效才是真正的防灾型社区。 

　　1、让灾害所造成的伤亡情况降至最低。 
　　2、公共部门进入灾区时，能顺利协助社区救援而不受阻碍。 
　　3、社区本身也能够在无公共部门协助下，独立进行灾害应变管理。 
　　4、灾后社区能够依照灾前形式复建或是由灾前所共同规划模式进行重建。 
　　5、灾后社区经济能力能够迅速恢复活动。 
　　6、灾后社区复建或重建，能够在未来数年负起灾害应变管理责任，且社区不再重蹈覆辙。 

　　二、“防灾型社区”的基本功能 

　　“防灾型社区”并不局限于受灾时的应变及救援，要有完善的灾前防备及准备工作，才能更有效减少生命财产损失，因而社区防救灾工作是需要由社区居民在共同意识下组成推动，平时依照程序做好减灾准备工作，遵照制订的相关防救灾工作计划按时进行演练，如此长期努力，社区才能实现可持续发展。毕竟各种灾害依然持续发生及威胁着人民生命安全及财产，若社区自我本身能够提升防救灾意识，不断增强相关防、救灾组织及抵御灾害的能力，也就能够配合政府部门的工作，从而保障人民生命的安全，降低受灾的损失。 

　　（一）灾前的减灾及整备 

　　1、规划相关社区防救灾计划，并制定社区防救灾编组，以便于推动相关计划和社区民众的参与，尤其针对可能受灾地区及民众，制订有针对性的应变计划，以指导其防救灾工作。 

　　2、推动社区灾前准备工作及学习减灾能力，以提升社区内各家各户的防救灾意识。 

　　3、熟练社区组织下的各项防救灾工作及联系运作方式，在灾害发生时，才能从容不迫完成各项紧急处理工作，进而降低伤亡损失。 

　　（二）灾时应变的能力 

　　1、当有灾害发生时，通过已成立的社区防救灾编组的努力，达到社区事前预警及避难的目的。 

　　2、如灾害发生，能够依照既定组织及事前演练模式展开相关互助互救的工作，争取更长的防救灾功效。 

　　（三）灾后的重建工作 

　　1、利用社区防救灾编组系统，有效安排受灾居民的复建工作，提高其维生能力，复建工作要符合地区及居民需求，建立“抗灾社区”。 

　　2、灾后重建应尽量以社区居民为主导，听取相关社区居民经验，予以规划设计，并有效发挥地方特色及文化的作用。 

　　三、民间与社区防灾的运作机制 

　　联邦紧急管理署制订计划进行指导，把实施防灾活动的社区作为宣传阵地。联邦紧急管理署定义所谓“防灾型社区”，是指长期以社区为基本单位，在社区辖区内建立相关减灾工作，如在洪水、地震、飓风等灾害前，做好各项防灾的步骤（steps）、措施（measures），以降低社区受灾的可能性。为了更有效推广“防灾型社区”，还制订并积极推行“影响方案（Project　Impact）”计划，包括选定多个易受灾的社区进行灾前减灾工作，如加强房屋结构、建立逃生通道等。这主要是希望将社区居民对于受灾时应变处理和灾后重建对外部的依赖，变为灾前的整备及减灾工作，以长期有效推动社区防灾工作。“影响方案”计划是美国政府建构防灾型社区的重要指南，其主要社区防灾工作推动的运作机制内容如下。 

　　（一）防灾型社区的组成机制 

　　1、建立社区伙伴关系 

　　政府、社区工作人员、学校等共同组成强有力的公众力量，它们相互间是非常重要的伙伴关系。这些社区伙伴关系的建立，影响着推动社区防灾的进行，尤其对于一个长年遭受灾害困扰的社区，如能建立社区伙伴关系，将为长期推行社区防灾的计划创造良好的环境。 

　　2、社区内灾害评估鉴定 

　　社区内灾害评估鉴定，主要是确认社区内可能致灾的地点，研究灾害防范范围，制作相关社区地图，并针对社区致灾地点充分利用现有公共资源管道，查找和防范易致灾的隐患，其社区内灾害评估鉴定分为两个阶段。 

　　第一阶段主要是确认社区易受灾的地点及环境；

　　第二阶段则为了减少社区陷入灾害危机的可能性，本阶段则是先行确认灾害发生源及影响的范围，再找出易发生灾害的建筑及区域，并制作社区地图标明其社区受灾时的薄弱处。在进行社区内灾害评估鉴定时，可利用政府有防救灾经验的专家，进行咨询及评估工作，如：结构技师工会与公共建设相关的公共部门等专业咨询管道，这一阶段社区应完成下述评估工作： 

　　（1）灾害和易受灾地点的资料搜集； 
　　（2）整合相关资料以便于使用； 
　　（3）制订提高社区防灾意识的方法； 
　　（4）设计各项相关工作流程图，以支持未来决策。 

　　3、确认风险制订社区减灾计划 

　　确认风险制订社区减灾计划，首先要分析和评估灾害所造成损失的程度，因而这一步骤便需要社区居民参与协商讨论，参照第二阶段的社区内灾害评估鉴定结果，制定各项社区风险减灾计划，制定出适合社区短期与长期的减灾策略。

　　有了上述两阶段，社区便需要对照现有与防救灾相关的政策法规，制定社区的防救灾计划与政策，包括社区管理计划、土地使用与管制、开放空间、运输计划等公共政策。为有效达到减灾的功能，社区还需要动员社区成员自愿遵行所制订的减灾计划，完成如下工作： 

　　（1）评估社区易受灾的风险； 
　　（2）搜集社区相关信息建立专门资料库； 
　　（3）分析社区辖区内公共和私人建筑的相关信息； 
　　（4）有计划地实行降低灾害风险行动； 
　　（5）做好有利于社区的发展工作； 
　　（6）制订长期“影响方案”计划； 
　　（7）整合有效可用资源，解决当前社区面临的灾害。 

　　4、防灾型社区的建立 

　　经过建立社区伙伴关系，灾害风险评估及研究制订社区防灾计划的三个阶段后，第四项阶段性工作即是要完成防灾型社区建立的目标与社区信息的交流，此时需要考虑的是防灾型社区如何能够真正推广的方法，因此，社区经常参考和利用美国联邦紧急管理署提供的资源、工具及计划。 

　　（二）推动民间与社区防灾的运作机制 

　　联邦紧急管理署为增加防灾型社区实时救援的能力，计划帮助成立社区紧急反应队（Community　Emergency　Response　Team　简称CERT），目的是希望社区防救灾组织能具有救灾应变的团队能力，训练社区居民在灾害环境下互助互救，增加其救灾时效，而另一方面则是在平时训练社区居民，使其认识到灾害前的预防及演练准备都是社区应尽的责任。 

　　其实，推广防灾型社区，在美国并不仅靠一两个组织推动，更多是来自民间许多自愿性质的灾害协助团体，因为许多民间团体的介入参与是推动社区各界团结合作不可或缺的主要因素：首先，民间团体熟知社区环境特性；第二，受灾社区的需求，民间团体皆能适时提供；第三，民间团体是社区与政府间沟通的媒介；第四，民间团体各分组成员，代表社区中不同类型的居民；第五，民间团体还是援助资源及物资的可靠管理者；最后，协助灾后心理辅导和咨询。 

　　因此，联邦紧急管理署，将其推动民间与社区防灾的运作机制按灾变管理的原则区分为四大阶段，并希望通过此四阶段的运作，能协助民间团体发挥防救灾的功能。 

　　1、减灾阶段 

　　此阶段目的是灾前消除或减少在灾害发生后可能的影响，而在此时社区的防救灾工作，即是宣传防灾理念、社区防灾教育、制订社区防救灾计划及加固防灾设施等，所以联邦紧急管理署认为此阶段首要工作即为“社区向心力的凝聚”。

　　2、准备阶段 

　　确定准备阶段是否完备，可知道社区在灾害发生时能否做出适当的应变行为，并将灾害所造成的损害降至最低。此时社区防救灾组织应包含紧急应变计划、紧急应变程序、社区可用资源、物资储备、应变计划训练等，并将制定的各项防灾计划加以演练。 

　　3、紧急应变阶段 

　　第一时间的判断，是决定救援行动是否有效的依据，而紧急应变是社区防救灾组织在灾害发生时，根据紧急应变指令，协助救灾机构将救援物资输送至灾区以抢救生命及财产的过程。通常这一阶段的实施会从灾时延续至灾后，所以社区防救灾