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湿地保护体系,顶层设计撑起“地球之肾”制度保护伞

磊磊 2018-08-02 来源:中华建设网
为了进一步完善我国湿地保护制度体系,由国家林业局牵头组织编制了《湿地保护修复制度方案》,这是在顶层设计层面上对我国湿地保护管理体系进行了规划梳理,为湿地撑起制度保护伞,在我国湿地保护制度建设进程上具有里程碑作用。

形式严峻:十年减少两个北京市面积

湿地有“地球之肾”的美誉,与森林、海洋一起并称为全球三大生态系统,具有保护生物多样性、调蓄洪水、净化水质、调节气候、维持生态平衡等多种生态功能,是人类文化及文明发展的孕育地之一。

我国湿地分布广、类型丰富、面积大,从寒温带到热带,从沿海到内陆,从平原到高原山区均有湿地分布,几乎涵盖了《湿地公约》中所有湿地类型,湿地总面积位居亚洲第一。据第二次全国湿地资源调查统计,我国湿地面积5360.26万公顷。其中,自然湿地4667.67万公顷,占全国湿地的87.08%。

自1992年加入《湿地公约》以来,我国相继采取了一系列重大举措加强湿地保护与恢复,取得一定成效。我国现有国际重要湿地49处、各级湿地自然保护区602个、湿地公园1000多个,其中国家湿地公园836个,初步形成了以湿地自然保护区为主体的湿地保护体系。

虽然我国湿地保护力度不断加大,但是在自然变化和人为活动的共同影响下,近年来我国湿地依然面临着非常严峻的保护形势。

第二次全国湿地资源调查结果显示,近十年来我国湿地面积减少了339.63万公顷,相当于减少了两个北京市的国土面积。我国湿地率仅5.58%,远低于世界8.60%的平均水平,人均湿地面积仅为世界人均湿地面积的1/5。总体来讲,虽然我国湿地资源质量尚可,但很多自然湿地转化为人工湿地,湿地利用强度远高于其他生态系统。

国家林业局局长张建龙表示,“湿地保护与利用的矛盾日益凸显,湿地受威胁压力增大,污染、过度捕捞和采集、围垦、外来物种入侵和基建占用成为威胁湿地生态状况的主要因素。”这些因素已造成了湿地生态状况恶化、生态功能下降和生物多样性减退,影响了湿地维护国家生态安全、国土安全、粮食安全、物种安全、淡水安全和气候安全等作用的有效发挥,我国湿地保护的任务十分艰巨和紧迫。

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顶层设计:以制度体系撑起湿地保护伞

虽然中央和地方政府相继出台了相关政策来加强湿地保护,但是一直以来没有形成系统的制度体系。据了解,在森林、海洋和湿地三大生态系统中,目前唯独湿地生态系统没有专门的法律法规进行保护。

党的十八大以来,生态文明建设成为国家建设的重要议题,习近平总书记也多次在重要讲话中将生态文明建设作为推进我国全面建成小康社会的关键和基础,“小康全面不全面,生态环境是关键”,而湿地保护是我国生态文明建设的重要的有机组成部分。

中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确要求,“建立湿地保护制度,将所有湿地纳入保护范围,禁止擅自征用占用国际重要湿地、国家重要湿地和湿地自然保护区。”

为了进一步完善我国湿地保护制度体系,持续推进生态文明建设,由国家林业局牵头组织编制了《湿地保护修复制度方案》(以下简称《方案》),这是在顶层设计层面上对我国湿地保护管理体系进行了规划梳理,为湿地撑起制度保护伞,在我国湿地保护制度建设进程上具有里程碑的意义。

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任务目标:2020年湿地面积不低于8亿亩

《方案》提出明确的任务目标,即实行湿地面积总量管控,到2020年,全国湿地面积不低于8亿亩,其中,自然湿地面积不低于7亿亩,新增湿地面积300万亩,湿地保护率提高到50%以上。严格湿地用途监管,确保湿地面积不减少,增强湿地生态功能,维护湿地生物多样性,全面提升湿地保护与修复水平。

为了实现这一目标,《方案》明确了拟建立完善的一系列湿地保护修复制度:

在完善湿地分级管理体系方面,根据生态区位、生态系统功能和生物多样性,将全国湿地划分为国家重要湿地(含国际重要湿地)、地方重要湿地和一般湿地进行管理,并探索开展湿地管理事权划分。

在实行湿地保护目标责任制方面,确定全国和各省(区、市)的湿地面积管控目标,逐级分解落实。合理划定纳入生态保护红线的湿地范围,实施湿地“占补平衡”制度,将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等保护成效指标纳入地方各级人民政府生态文明建设目标评价考核等制度体系。

在健全湿地用途监管机制方面,按照主体功能定位确定各类湿地功能,实施负面清单管理。完善涉及湿地相关资源的用途管理制度,依法对湿地利用进行监督,严厉查处违法利用湿地的行为。

在建立退化湿地修复制度方面,明确湿地修复责任主体,多措并举恢复原有湿地,增加湿地面积。编制湿地保护修复工程规划,实施湿地保护修复工程,对集中连片、破碎化严重、功能退化的自然湿地进行修复和综合整治。

在健全湿地监测评价制度方面,明确监测评价主体,完善湿地监测评价规程和标准体系。建立湿地监测数据共享机制和统一的湿地监测评价信息发布制度,加强监测评价信息应用,建立监测评价与监管执法联动机制。

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逐级分解:合理划定生态保护红线

如何将《方案》落到实处,最终实现到2020年湿地面积不低于8亿亩的管控目标?业内专家认为,应当逐级分解落实湿地面积管控目标,合理划定纳入生态保护红线的湿地范围,落实到具体湿地地块。

纳入生态保护红线的湿地面积,是指为保障国土生态安全和维护湿地生态系统原真性、整体性、稳定性,划定的需要严格保护和管控的湿地范围。它是湿地生态系统内保护价值最高、保护最为紧迫的空间区域。

对于纳入生态保护红线的湿地,要具体落实到湿地地块,并明确管理责任。依据第二次全国湿地资源调查结果,从可操作和可落地的角度,国家林业局会同有关部门合理划定纳入生态红线湿地范围、地方政府负责落界,对纳入生态保护红线的湿地要落实到具体地块上。根据纳入保护红线的湿地重要性,明确各级政府的管理责任,实施最为严格的湿地保护措施。

对纳入生态保护红线的湿地还必须强化用途管制、加强生态保护和修复、加强监测监管,合理设立湿地相关资源利用的强度和时限。按照主体功能定位确定纳入保护红线湿地的功能,实施负面清单管理。经批准征收、占用湿地并转为其他用途的,用地单位要实现“先补后占、占补平衡”,确保湿地面积不减少。对未经批准将湿地转为其他用途的,按照“谁破坏、谁修复”的原则实施恢复和重建。开展常规化湿地调查监测工作,及时掌握湿地动态变化,为其更有效管理提供基础数据支撑。

《方案》的印发不仅可视为我国生态文明体制改革的最新成果,同时也是让我国湿地保护走上制度落实轨道的关键举措。湿地保护修复制度明确了分级管理、目标责任、保障机制、资金投入以及科技支撑,是对我国生态文明建设的积极响应,更是适应和应对城市发展需要以及生态环境恶化现状的主动作为,因此,无论是从生态环境保护的客观要求,还是从生态文明建设的主观思维上看,都必须确保 《方案》明确的湿地保护修复制度高质量落实。



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