都江堰建坝之争使“世界遗产管理局”胎动？

今年7月21日，千龙网率先以《难逃现代化制造的灾难 都江堰面临灭顶？》为题，对都江堰核心区域要建杨柳湖水库一事进行了报道，此后有近百家媒体介入这一事件的报道。 　　事至如今，都江堰建坝之争余音未了。据记者了解，都江堰一时间成了政府官员与专家学者扎堆考察之地。仅部委机构，刚走了一个建设部和国家文物局的联合调查组，很快又有一个国务院政策研究室的专题调研组入住。 　　值得一提的是，与建设部和国家文物局组成的联合调查组不同的是，国务院政策研究室的专题调研组还带去了一个新的课题——“世界遗产保护的现行管理体制和运行机制、存在的主要问题和原因、改进的总体思路和措施建议”。 　　如果说前者促成了杨柳湖水库的暂停上马，那么后者则要从长远的角度来解决中国每一个世界遗产所面临的“开发与保护”的难题。 　　国务院政策研究室的专题调研组的工作很明确，8月7日都江堰市刚刚结束的该市16家相关局办联席会议，便集中讨论另一份由这个调研组带来的调研提纲。与会者一致认为，“都江堰建坝之争”要从体制查症结，是管理上出了问题。 　　由此，一种合理的猜想是，一部旨在确切保护世界遗产的相应法规即将出台，而一直被国内权威专家呼吁的“世界遗产管理局”，极有可能成为代替建设部、国家文物局和国家环保局等，成为世界遗产的直接管理机构。 [center]70亿令都江堰大坝骑虎难下？ [img]http://www.landscape.cn/upload/news/2003813135440221.jpg[/img][/center] 　　调查组一个接着一个来，足见国家对发生在都江堰身上的事情的重视。 　　不过，把话说白了，“建坝之争”表面上在争1.3公里处该不该建杨柳湖大坝，但核心问题却在于——上游6公里处花70亿元已经在建的紫坪铺电站怎么办？要想70亿花得不冤，1.3公里处就得筑坝蓄水；当然也可以不筑，但70亿元怎么向百姓交代？ 　　因反对呼声强烈，目前杨柳湖水库已暂时停工，但这仅仅是暂时的问题。一个最直接的原因，就是不能让紫坪铺电站的巨额投资付诸东流。 　　更直观的声音认为，杨柳湖工程根本不会停，只要风声一过就会开工。听听当事者的声音就能明确感觉到这一现实的存在。一直负责杨柳湖工程的水利部四川水利水电勘探设计研究院总工程师张仁忠透露，尽管支持和反对意见目前正处于针锋相对、如火如荼的阶段，但是他坚信，一段时间后，杨柳湖工程一定会重新上马，修建杨柳湖水库只是时间问题。 　　张提出此观点的原因在于，杨柳湖水库大坝工程是作为正在修建的岷江紫坪铺水库水利发电工程的配套工程修建的，如果不上马，紫坪铺工程的综合效益将无法有效发挥，不仅国家巨额投资无法收回，而且财政还要背上沉重的负担，每年将亏损5000万元（这一原因千龙网7月21日的文章有详细说明）。这也意味着下游居民的水价将因此提高一毛多，“灌区3000万等着奔小康的百姓不会答应”。 　　张仁忠还用“饱汉子不知饿汉子饥”来回应来自世界遗产保护组织和生态保护组织的反对声音。张仁忠说，都江堰灌区已经从过去的282万亩扩大到了目前的1000多万亩，如果不上马杨柳湖工程，都江堰现有的水调配功能得不到充分发挥，灌区将会出现严重缺水，甚至断水的情况。“最关键、最重要的是，我们修建杨柳湖水库不仅仅是造福于民，而且是为了保护原来的都江堰工程，当将来紫坪铺电站的调峰运行导致岷江来水的大起大落和洪水来临时，杨柳湖工程可以避免形成直接冲刷，避免对鱼嘴、飞沙堰和宝瓶口等古工程的破坏。” 　　事实上，即便是环保生态组织的人员至死不渝地反对上马杨柳湖水库，但也认为这一现实“只是暂时的”。都江堰市世界遗产保护委员会王甫主任就明确表示，风头一过，此工程非常有可能卷土重来，说到这里，他以一种斩钉截铁的口气说道：“我们当然也不会示弱，只要我活一天，这个工程就不能让它开工。” 　　对于这一骑虎难下的尴尬境地，有人提出了一个大胆的设想——紫坪铺大坝才刚刚动工，发电厂房才刚刚浇灌，能否通过紧急改建缩小装机等使紫坪铺的整体规模缩小？ 　　都江堰管理局的孙隆科副总工程师向记者算了这么一笔账：岷江源头到都江堰300多公里，虽然已经梯级建造了4处中大型水电站，但还有两到三处可以建坝发电。紫坪铺缩小装机规模，电确实就发的少，不过改建省下的几十亿元，正可以用到那些地方去建发电站，堤内损失堤外补。中国水利水电科学院研究员谭徐明同样告诉记者，只要降低紫坪铺发电等级，既可避免浪费巨额投资，又可避免破坏世界遗产，不失为两全其美。 　　那么，紧急改建在技术上有没有难点？中国工程院院士、水利专家朱伯芳认为，以现在的工程进度，改建完全可能。“缩小装机容量，无非就是少订少装两台机组，把坝上多余的预留机坑回土填平。至于大坝要由高变低，技术上没有任何难题。要说工程有浪费，我看也就是坝基挖深了有点多余，但这与避免几十亿国有资产的低效使用、避免世界级千年遗珍的横遭破坏相比，实在微不足道。” [center]管理体制害惨国内世界遗产？[/center] 　　事件的焦点，目前落在一项实验上。都江堰管理局副总工程师孙隆科介绍，该项实验主要是测试大坝修建后的水流变化，会否对都江堰造成冲刷冲毁等实际损害，至于是否会造成“视觉污染”则不在实验范围之内。 　　都江堰建坝之争，在深层次上暴露了什么？ 　　对此，都江堰市世界遗产办的负责人认为，从武当山失火到张家界乱建，从泰山修索道到都江堰争坝，一而再的“世界遗产”遇险，暴露的正是现行管理体制的缺失。目前中国共有29处世界遗产，数量之多在全球首屈一指。但我国至今既没有一个专门的世界遗产保护法，也没有一套专门的世界遗产管理机构。 　　北京大学世界遗产研究中心主任透露，国家文物局下设世遗处，专管故宫、长城等列为文物单位的世界遗产，其余由建设部下设风景名胜处负责，还有一个中国联合国教科文组织全国委员会设在教育部，主要负责申遗与相关保护。待下到基层，更是政出多门了。 　　由于缺乏统一完善的国家立法，世界遗产又散布全国，很多时候就因为权限不清，腰杆硬不起来。“就说这里吧，都江堰市不过处级，省水利厅派出的都江堰管理局则是局级了，怎么管嘛？幸亏四川在全国第一个专门立法《四川省世界遗产保护条例》，我们才有点底气和都江堰管理局对话。”都江堰市世界遗产保护委员会王甫主任说。 　　“乱搞，胡搞……”谈到中国世界遗产的开发管理，北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高不住地重复着这两个词汇。他显然与都江堰市世界遗产办负责人有着同样的体会。在谢的印象中，中国世界遗产的管理“从来就没有清楚过”。 　　而这一切，都要归于中国风景名胜管理的无序。管理的无序是因为没有法，没法的原因是因为“部门之间的利益冲突”。 　　记者就此求证建设部和国家文物局联合调查组成员刘江，他明确表示，之所以出现这样的结论，“说到底是体制不顺下的各执一词，国务院调研小组就是冲这个症结去的”。 [center]“世界遗产管理局”胎动？[/center] 　　有知情人士向记者透露，目前建设部已经着手进行一项课题研究，其中一项重要任务就是“把1985年国务院颁布的《风景名胜管理暂行条例》上升到法律的高度”，并且相关细节的修改“已经接近尾声”。按照建设部的设想，这部《风景法》将在2005年年底定稿，但何时能推出来？“就目前的形势来讲，恐怕10年之后也难以成文。” 　　此次，记者注意到“世界遗产保护的现行管理体制和运行机制、存在的主要问题和原因、改进的总体思路和措施建议”出现在都江堰事件中，似乎在向人们传一个可喜的信息。 　　2002年4月1日，一个具有非常意义的日子：我国第一部关于世界遗产保护的地方法规《四川省世界遗产保护条例》正式实施。这意味着我国的世界遗产专项立法行动迈开了第一步。昆曲研究学者刘红婴称，此举是“在一片嘈杂声的间歇中，传来的美妙悦耳的声音”。然而，具有国家层面高度的《世界遗产法》却依然是干打雷不下雨，酝酿了十几年还在“酝酿”中。 　　建设部一位官员透露，从1985年国务院颁布《风景名胜管理暂行条例》开始，建设部就一直在努力制定一部相关的法典，但一直没有拿出一部《世界遗产法》来。为什么？这实际涉及到我国世界遗产的管理体制问题。目前管理我国世界遗产的主要部委是建设部、文物局、国土局、环保局、林业局等，条块分割，各自为政，有了多个部委的参与管理就必然涉及多个部门的利益，而制定一部法律就不可避免要触动各方的利益。因此，如何平衡各部委之间的利益是法律能不能制定出来的关键。 　　“说实话，其实以前上至国家下至部委都不是很重视世界遗产，而当世界遗产的潜在价值和综合影响发挥出来的时候，都才恍然意识到其价值之所在。为此，部委之间为了各自的利益经常吵架。这也加剧了法律制定的艰巨性。”这位官员说。一个明显的例子是，尽管有来自部委和社会的强烈反对，有些世界遗产地还是硬上了索道项目，稍有常识的人都知道索道对世界遗产的毁灭性破坏作用，但为什么还要上呢？因为这是一个地方政府行为，地方政府除了通过经济寻租外，更主要的是背后有更高的后台在撑腰，从而演绎成高层之间的利益博弈。 　　刘江证实，建设部正在进行一项名为“世界遗产的有偿使用和管理体制”的课题，涉及的重要内容之一就是把《风景名胜管理暂行条例》上升到国家法律的高度，相关细节的修订工作已经接近尾声。 　　而另一项重要内容就是将来由建设部出面，代表国务院管理包括风景名胜在内的中国世界遗产。现在，将考虑把各部委的利益都拿到一个新的平台，重新进行利益分配，这确实是一种思路的创新。这种折衷性的办法或许能形成新的共识，但更应该把中国的世界遗产放到国家利益的高度考虑，而不是部委之间的利益圈地。 　　而以谢凝高等为代表的著名学者，一直主张设立“世界遗产管理局”的号召，极有可能付诸实施。 [center]保护世界遗产没有国际定式？[/center] 　　“国外遗产地管理中的一些成功做法，需要我们实行‘拿来主义’，这样可以避免再走弯路。”不仅是王健民，包括中国政法大学教授刘红婴、北京联合大学旅游学院教授刘德谦以及建设部风景区协会有关专家等众多业内人士，都形成了广泛的共识。 　　据介绍，针对世界遗产的宣传和教育，世界上许多国家都十分重视。比如南亚次大陆的斯里兰卡，以拥有7项世界遗产的荣誉成为名副其实的世界遗产大国。世界遗产的保护意识在斯里兰卡深入人心，国家有世界遗产日，在堪迪还成立了世界遗产俱乐部。 　　欧洲作为西方文明遗址的聚集地，世界遗产多达346个，占全世界总数的46％。在欧洲的众多国家中，意大利的遗产知识普及活动最为丰富，它每年都要举办“春天”、“夏日”、“秋实”或“冬眠”等各种主题活动。其间，全国各地150座城市将把平时不对外开放的数百个古迹向公众开放。此外，欧洲国家还建立了一套相对完善的培训机制，培养文物保护的专业人才。在欧洲，私人或企业参与世界遗产管理和经营的虽然很普遍，但参与的都是一些大公司大企业，是它们为树立其良好的社会形象而进行的慈善事业，不以盈利为目的。这是欧洲人值得骄傲的地方。 　　在立法方面，各国对破坏文物的行为均施以重罚。马德里市政府明文规定，任何单位和个人不得对市中心的古建筑进行任何改动，并且每隔20年必须按照原来的模样重新进行维修和粉刷，否则将遭重罚。法国、英国等也出台了类似法令，违法者重则将受牢狱之苦。 　　在世界遗产的保护性经营上，美国和日本有着一些共同特点。美国的自然遗产由美国内政部下设的国家公园管理局直接实行管理，经费由国家拨款。对商业性经营部分，美国国会通过了《特许经营法》，在国家公园体系内全面实行特许经营制度，住宿、餐饮及其他服务设施全社会招标，在经济上与国家公园无关。对国家公园的发展，美国有一个专门的规划决策系统，对公园的环境、资源保护有一整套政策。同时，政府所有的决策规划都由公众参与，一个地方是否对外开放、如何开发，都会公示，由当地居民和社会团体来共同评议。 　　日本的国家公园主要是自然公园。国家公园的土地所有制多种多样，国家、地方、私人各种成分都有。现在在著名的遗产地，国家为防止其他的有害经营活动，对私人土地正逐步进行收买。在珍稀国家公园，游人活动都有限制措施，一些大的活动必须经过环境厅的特批才能在国家公园举行。