谁有权卖桂林山水?建设部过问当地政府
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2002-04-23
来源：景观中国网
风景名胜资源属国家所有，必须依法保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地。
——引自国务院《关于加强风景名胜区保护管理
风景名胜资源属国家所有，必须依法保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地。
——引自国务院《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》
追访
-本报记者李罡
4月16日，一则四川新希望集团要花10亿元购买桂林山水的消息，引起了社会各界的广泛关注。该消息的主要内容是：今年1月，新希望集团董事长刘永好，与阳朔县政府签订了漓江支流——八公里遇龙河及遇龙河畔303亩土地50年经营权的框架协议。新希望集团计划在这303亩的土地上开发旅游房地产，建小别墅出售或出租。还计划建一座豪华国际会议中心，一座供中外情侣举办婚礼的教堂，一个中国最大的露天古典音乐广场。经过与阳朔县政府两年的艰辛谈判，新希望集团还签下了桂林山水中最著名的月亮山风景区以及榕树公园、美女梳妆、骆驼过江等一批最好景点50年的租赁协议。新希望集团将花10亿元投资重新“包装”桂林山水。一时间，“国内首富刘永好10亿元‘买断’桂林山水”、“桂林山水中最优美的景点将全部纳入新希望帐下”等等“媒体语言”不胫而走，让人大有“甲天下”桂林山水就要改成刘氏天下之感。而10亿元“买断”桂林山水的合法性却没有人探究。一直追踪采访此事的本报记者于上周末获悉：国家建设部已对10亿元“买断”桂林山水一事提出质疑，桂林市政府已开始调查此事。
-本报评论最先提问
10亿元“买断”桂林山水
各媒体有关10亿元“买断”桂林山水消息见报当天，本报独家配发评论员文章，最先从理性的角度对该做法提出质疑。记者也注意到这样一些问题，报道中说，新希望集团与阳朔县政府经过两年的谈判达成了上述协议，那么像桂林级别的风景名胜区的权属归谁所有，是归县政府吗？风景名胜区的土地也像一般房地产用地一样可以批租吗？10亿元“买断”桂林山水的法律依据是什么？在遇龙河两岸搞旅游房地产，会不会破坏桂林风景区的整体风貌，污染问题怎样解决，有没有经过环境评价？企业经营与政府规划的关系怎样协调，开发和保护的矛盾如何处理，谁对桂林的未来负责？10亿元就能把桂林最美的景点纳入新希望帐下是怎样计算出来的，阳朔县政府从中得到多少实际利益，桂林的老百姓能得到什么？协议达成后，新希望集团是否可以再转让这部分土地和景点的经营权和租赁权，政府要统一规划时是否需要再买回来，买回来要花多少钱？50年经营权和租赁权协议的实际内容究竟有哪些，一卖就是50年，很多未知的因素如何考虑？这些问题在由新希望集团发布的“10亿元把桂林最美景点收入帐下”的消息中都没有涉及到。于是记者进行了3天的采访了解。
-县政府支支吾吾协议究竟签没签
记者最先将采访电话打到与新希望集团签署10亿元“买断”桂林山水的桂林市阳朔县政府办公室。接电话的女值班员对此采访话题显得非常敏感、小心翼翼，只是说事情还没定呢，我们都不了解情况，关于这方面的事全部由一位叫李主任的负责解释。记者按照对方提供的电话号码打到李主任办公室，电话一直没有人接。再将电话打回政府办，问是否有其他负责人介绍一下情况，值班员一再推脱说，事情还没定呢，真的谁也没法说，从电话中听得出县政府的人对此话题讳莫如深。
随后记者又托当地媒体的朋友，希望能得到一些10亿元“买断”桂林山水的“内部情况”，而找到的两家报社的“内线”反馈回来的信息依然是事情还没定，不能说，同时反馈过来的消息还有，当地媒体因为报道此事已经挨了有关部门的批评。这让人不禁起疑，新希望一方发布的消息十分肯定地提到，遇龙河畔303亩土地50年的经营权框架协议，今年1月已经签署，月亮山等几大核心景点50年的租赁权协议原定在4月15日签字，只是因故当天未能举行签字仪式，而签约的另一方却对此支支吾吾，好像有许多的难言之隐？更让人疑惑的是，4月15日双方的签字仪式“流产”的真正原因，是有些条款还没有谈妥，还是阳朔一方遇到了什么别的情况？
-权威管理部门不知桂林山水“开发”方案
见从阳朔县政府没办法得到更多的情况，记者便将电话打到国土资源部法规司，询问风景名胜区的土地，是否也像一般用地一样可以经过批租后用于房地产开发？接电话的负责人口气坚决地说，不是。随后其解释道：国家对一般用地改为建设用地有严格的限制，占什么类别的地，占多大面积，都有严格的要求。一般用地批租都要经过包括土地、规划、环保、林业等部门充分论证后将方案报政府部门批准。记者再问，如果风景名胜区要开发房地产项目的话，您认为最低要经过哪一级政府审批？这位负责人说，风景名胜区是国家的宝贵财富，一旦遭到破坏就不可恢复。按照目前我国对风景名胜区的管理，风景名胜区分为国家级、省级、市级3种，我个人认为，一般级别的风景名胜区要搞房地产，最低要经过省、自治区一级的政府严格把关。国家级风景名胜区要开发房地产，至少要经过国务院审批。这位负责人还告诉记者，因为风景名胜区的管理归属建设部有关部门，具体能不能搞，要经过哪一级政府审批，建设部会有更明确的规定。另外国务院《风景名胜区管理条例》中也有相关条款。
4月17日，记者又将采访电话打到建设部有关主管部门。记者说想咨询一下桂林是不是属于国家级风景名胜区？对方肯定地回答：桂林是国家级风景名胜区之一。记者再问：国家级风景名胜区在开发房地产方面有什么规定？对方答道：国务院1995年《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》规定，各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地。记者问：国家级风景名胜区要搞土地开发需经过哪一级别的组织审批？答：至少是建设部。
记者说，我再问得具体一些，这两天报纸上的消息不知您看了没有，桂林市阳朔县把境内遇龙河两岸303亩土地的经营权，转让给四川新希望集团，新希望集团计划在这些土地上搞旅游房地产，还准备建豪华国际会议中心和露天音乐广场等等，这个方案报建设部了吗？对方答：“没有”。
谈到这里，这位负责人说，你提到这个问题我正想多问一句，我看《北京晚报》的消息，你们报也报了，协议好像最后没有签成，协议的具体内容你们知道吗？记者说，我们试图采访过，但是县里面不说。对方说：看到报道之后我核实了一下，遇龙河好像是漓江的一个支流，是不是属于桂林风景名胜区的范围，要以具有法律效力的文件为准。最后，对方再次提到，不知道新希望集团和阳朔县签订协议的具体内容是什么，协议到底签了没有？可见10亿元“买断”桂林山水一事，已引起权威管理部门的高度重视。
-遇龙河属不属于桂林风景名胜区
用国务院1985年6月7日发布实施的《风景名胜区管理暂行条例》和国务院办公厅1995年3月发布的《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》，审视10亿元“买断”桂林山水一事，其中有两大焦点问题：一是被“买断”经营权的8公里遇龙河及两岸303亩土地是不是属于桂林风景名胜区？其二，国家对著名景点公园的租赁权转让有无限制性规定？
据一位阳朔县当地人士介绍，遇龙河是桂林著名风景线——漓江的一条支流，遇龙河流到桂林风景区的另一个著名景点“大榕树”(现榕树公园)后，与金宝河汇合流入田家河，经苏童山流进漓江。遇龙河到漓江大约有10公里。遇龙河沿线有一二十个景点，还都没有大规模开发。一般随团旅游都不安排去。
记者问这位人士，那么按桂林风景名胜区的规划，遇龙河算不算规划范围内呢？他说，具体政府部门是如何规划的不是很清楚，但是这些年桂林市一直有“小桂林”和“大桂林”的提法。“小桂林”是指桂林市内的主要景点和漓江沿线的景点，“大桂林”包括桂林市所有的县及周边的柳州等地区。看来遇龙河及两岸303亩土地的经营权转让是否合法，就要看拿不拿得出有关政府部门白纸黑字、具有法律效力的文件了。对于国家对著名景点公园的租赁权转让是否有限制性规定，建设部的有关负责人说，没有明确规定，但一切应以国务院《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》为准。该通知的第二条规定：风景名胜资源属国家所有，必须依法保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地。
-专家评价10亿元“买断”桂林山水
10亿元“买断”桂林山水，不仅涉及其合法性的问题，还涉及环境、自然文化遗产保护等一系列问题。为此，记者还就这些问题采访了部分专家。清华大学环境科学系张教授对记者说：从环境角度讲，问题的关键是双方的协议中有关环境保护的内容是什么，哪些经营活动要受到限制，开发企业是否有足够的环境意识，知道什么可以做什么不可以做。第二点，即使是正常开发，按国家的要求，也应该通过“环境影响评价”。对此张教授还说，按目前报道的情况看，在风景区或辐射地带搞建设项目，肯定要对风景区的环境造成影响，比如污水排放是否要影响当地水质？增加的建筑是否会影响桂林山水的整体自然风貌？北京市哲学社会科学规划处的李处长对记者说，“买断”50年经营权可能走的是土地批租的路子，合法不合法我还不敢说，但是像桂林这样以自然山水为主的风景名胜区，我认为它最宝贵的是自然原貌和人文价值，这种自然文化遗产是属于全民族的东西，是属于不可再生的资源，应该非常慎重地对待。现在对自然遗产和文物古迹破坏得已经很厉害，能留给后人的东西已经越来越少。所以我个人非常反对这种开发。
-建设部过问10亿元“买断”桂林山水
4月19日，就在四川的媒体还在称：“原定于15日签约的新希望集团将购买桂林山水最核心风景区50年租赁权的仪式，就在这一两天内举行”的当天，记者再次将电话打到阳朔县政府办公室，询问该事件的进展情况。接电话的值班员口气显得很烦地说：负责此事的李主任正在开班子会，这件事根本还没定，我们什么都不能说，你们就不要再问了。记者问：新希望集团不是说得很肯定这两天就要签约了吗？今天的报纸还有这样的消息。对方说：那你去问他们好了。随后对方又有些不情愿地补充说：建设部已经对我们的做法提出了一些问题，市里也在调查这件事，你们最好就别问了。
至此记者才明白，签约仪式“流产”的原因，可能另有“版本”。那么10亿元“买断”桂林山水，到底结果，如何本刊将继续关注。
有关桂林山水的几个再追问
-本报评论员张天蔚
4月16日，本报发表社评《有关桂林山水的几个极端假设》，就“新希望”集团斥资10亿元“买断”桂林山水50年经营权一事，提出了几个“极端”的假设，提示在这样一种“买断”中可能存在的隐患。
其实在阳朔县与新希望集团的协议(以下简称“阳-希协议”)内容秘而不宣的情况下，任何对协议内容和经营前景的猜测和评论——无论是正面的还是负面的——都无从进行。但这一现实显然并不意味着媒体被剥夺了关注和评论这一事件的权利，因为从法律关系而言，桂林山水为国家所有，从文化角度而言，桂林山水属于全国人民。因此，且不论“阳-希协议”内容如何，阳朔县政府出让桂林山水经营权的主体资格就值得质疑，双方之间在整个运作过程中所采取的密不示人的方式，也让人对其是否履行了必要的法律程序表示怀疑。借用法律术语，则上述疑问可以表述为：无论“阳-希协议”内容的“实体”如何，该协议产生的“程序”本身就可质疑。而在程序不合法的情况下，对实体的内容其实是可以暂时搁置不论的。
因此，本报《假设》一文的真正意图，是借助几个极端的假设，提醒人们对它的关注，促其回到公开的、合法的程序中来。而从目前可以获知的消息来看，此事还在继续进行，其运作程序也没有什么调整。因此，有几个关于此事程序问题的疑问已经需要正面提出：
阳朔县政府有没有出让桂林山水经营权的主体资格
可以肯定的是，阳朔县政府并不享有桂林山水的所有权。《风景名胜区管理条例》和《关于加强风景名胜区保护工作的通知》明文规定：“风景名胜资源属国家所有……各地区、各部门不得以任何名义或方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地。”而以往已经发生的几起出让风景名胜或文物资源经营权的事情，都是在“所有权与经营权分离”的名义下进行的。这次的“阳-希协议”，也是照此办理。这种并不出让所有权，却以出让经营权的方式将其“掏空”的手段，已经成了“绕过”相关法律、法规以突破法律限制的“合法”方式。但是，尽管有前例可以援引，非所有权人向他人转让经营权的主体资格，还是值得质疑。
“班子”能否代替阳朔百姓的知情权
众所周知，桂林山水是桂林地区最重要的自然资源，对于阳朔百姓，就更是生计所系，有关桂林山水经营权的任何变化，都可能对阳朔百姓，乃至桂林百姓的生活造成直接的影响。因此，这种整体出让桂林山水经营权的重大决定，理应告知当地百姓知晓，并得到其同意才能付诸实施。将有关协议内容提交相应一级人民代表大会讨论、通过，就是必要的法律程序。
在有关此事的新闻报道中，大多提到阳朔县“四大班子”共同参与协议谈判的细节。而按照约定俗成的理解，“四大班子”中，包括该地区的人大常委会。那么，有当地人大常委会参与决定的事项，能否视为已经获得同级人民代表大会的通过？从过往的教训来看，百姓的充分知情和参与，不但是公民的权利所在，也是取得百姓理解和支持，以使“班子”的决策能够顺利实施的关键。而什么样的程序可以保证百姓的这种知情权和参与权，需要在现行法律规定内慎重考虑。
全国人民有没有知情权
如前所述，从文化角度而言，桂林山水属于全国人民。但是，如果“阳-希协议”在秘密情况下签订、生效，则全国人民对桂林山水所享有的权利就变得不可预知，所谓“甲天下变成家天下”的极端结果，并非完全没有可能。因此，人们有权利要求预先了解关于桂林山水经营方式和经营权属的改变情况。
一项公共决策可能在什么范围内造成影响，就应该在什么范围内公示百姓，并取得其同意，是民主决策的基本要求。风景名胜景区划分不同级别，并规定相应不同的审批权限，在一定程度上可以视作对上述原则的落实。而桂林山水景区作为国家级风景名胜区，其经营权的转让并没有通过相应级别的审批，桂林之外的百姓也有权对其合法性表示质疑。
新希望的股东有没有知情权
新希望集团是上市公司，其斥资10亿元“买断”桂林山水经营权的举措，显然对其未来的发展有重大的影响。那么，新希望的股东是否有权了解协议的具体内容，以判断可能的利弊、做出相应的选择？从短期市场效果来看，新希望吃进桂林山水、进军旅游市场等消息，都可能成为利好题材而促使新希望的股价飙升。但阳朔县政府与新希望之间以“绕过”有关法律规定而达成的协议先天就埋有相当的隐患，在未来的经营过程中随时可能造成经营风险。在这方面，张家界景区受到联合国遗产委员会的警告，不得不拆除大量景区内建筑，造成巨大损失的教训，任何后来者都不得不引以为戒。大股东固然可以根据自己的判断做出经营决策，而小股东也应该有在知情的情况下做出判断和选择的权利。
一篇短文不可能穷尽所有的问题，因为这一事件确实牵扯到各个方面的问题。在关于这一事件的最早报道中，记者称新希望是在张家界、九寨沟等几块“肥肉”都已经被人抢去之后，才最终将目光锁定在桂林山水的。而目前我们知道的是，前面的那几块“肥肉”被分别抢走之后，都暴露出各种不同的问题。
尤其危险的是，在对以上各个事件的报道中，当事人和报道者似乎已经达成某种共识，都将围绕转让文物古迹、风景名胜区的经营权所引发的各种问题，归结为当地各部门之间，如旅游部门与文管部门、环保部门之间的利益之争，而有意或无意地忽略、掩盖了问题的实质，即地区利益、部门利益与法律规定之间的冲突，与更大范围内的公共利益的冲突。甚至有报道提出，某地旅游部门在出让文物古迹的经营权过程中，为了避免其他地区出现的文物保护部门“下绊子”的现象，采取了秘密谈判、速战速决的措施等等。这种以堂皇的理由将公共事物圈子化、私密化的做法，与现代民主法制的时代趋势实在是背道而驰。
风景名胜区管理的相关法律部分内容
-中国加入的保护世界文化遗产国际公约
公约中规定的应予以保护的自然遗产包括：从审美或科学角度看具有突出的普遍价值的由物质和生物结构或这类结构群组成的自然面貌；从科学或保护角度看具有突出的普遍价值的地质和自然地理结构以及明确划分为受威胁的动物和植物生境区；从科学、保护或自然美角度看具有突出的普遍价值的天然名胜或明确划分的自然区域。
1985年11月22日，中国政府决定加入该公约。
-《风景名胜区管理暂行条例》(1985年6月7日国务院发布)
第二条凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区，应当划为风景名胜区。
第八条风景名胜区的土地，任何单位和个人都不得侵占。风景名胜区内的一切景物和自然环境，必须严格保护，不得破坏或随意改变。在风景名胜区及其外围保护地带内的各项建设，都应当与景观相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施。在游人集中的游览区内，不得建设宾馆、招待所以及休养、疗养机构。在珍贵景物周围和重点景点上，除必须的保护和附属设施外，不得增建其他工程设施。
-国务院办公厅《关于加强风景名胜区保护工作的通知》
一、风景名胜资源是珍贵的、不可再生的自然和文化遗产，要正确处理好经济建设和资源保护的关系，把保护风景名胜资源放在风景名胜区工作的首位，坚持严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的原则，保障风景名胜区事业健康发展。
二、风景名胜资源属国家所有，必须依法加以保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。
三、风景名胜区是风景名胜资源集中、环境优美、供广大群众游览的场所，其性质不得改变，并不准在风景名胜区景区内设立各类开发区、度假区等。
四、要认真执行风景名胜区总体规划，严格控制各类建设活动。风景名胜区的游览接待服务设施建设或改造，要按总体规划要求，安排在景区外围的现有城镇或游览接待基地，并充分利用现有设施。风景名胜区内的各项建设，必须符合规划要求，建设前要严格按有关规定履行审批手续，严禁违章建设。
五、各地人民政府要按照《风景名胜区管理暂行条例》规定，加强对风景名胜区工作的领导，风景名胜区所在人民政府要强化统一管理，组织协调好有关部门的关系，保持风景名胜区内各单位业务渠道不变，维护其合法权益。对管理混乱、资源保护不力的，各地要采取有力措施解决，对造成资源破坏、已不具备风景名胜区条件的，要报请原审定机关撤销其命名，并依法追究有关负责人和直接责任人的责任。
六、建设部要按照《风景名胜区管理暂行条例》规定，进一步加强对全国风景名胜区工作的指导和监督检查，与国务院有关部门密切协作，促进风景名胜区各项工作健康发展。
——引自国务院《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》
追访
-本报记者李罡
4月16日，一则四川新希望集团要花10亿元购买桂林山水的消息，引起了社会各界的广泛关注。该消息的主要内容是：今年1月，新希望集团董事长刘永好，与阳朔县政府签订了漓江支流——八公里遇龙河及遇龙河畔303亩土地50年经营权的框架协议。新希望集团计划在这303亩的土地上开发旅游房地产，建小别墅出售或出租。还计划建一座豪华国际会议中心，一座供中外情侣举办婚礼的教堂，一个中国最大的露天古典音乐广场。经过与阳朔县政府两年的艰辛谈判，新希望集团还签下了桂林山水中最著名的月亮山风景区以及榕树公园、美女梳妆、骆驼过江等一批最好景点50年的租赁协议。新希望集团将花10亿元投资重新“包装”桂林山水。一时间，“国内首富刘永好10亿元‘买断’桂林山水”、“桂林山水中最优美的景点将全部纳入新希望帐下”等等“媒体语言”不胫而走，让人大有“甲天下”桂林山水就要改成刘氏天下之感。而10亿元“买断”桂林山水的合法性却没有人探究。一直追踪采访此事的本报记者于上周末获悉：国家建设部已对10亿元“买断”桂林山水一事提出质疑，桂林市政府已开始调查此事。
-本报评论最先提问
10亿元“买断”桂林山水
各媒体有关10亿元“买断”桂林山水消息见报当天，本报独家配发评论员文章，最先从理性的角度对该做法提出质疑。记者也注意到这样一些问题，报道中说，新希望集团与阳朔县政府经过两年的谈判达成了上述协议，那么像桂林级别的风景名胜区的权属归谁所有，是归县政府吗？风景名胜区的土地也像一般房地产用地一样可以批租吗？10亿元“买断”桂林山水的法律依据是什么？在遇龙河两岸搞旅游房地产，会不会破坏桂林风景区的整体风貌，污染问题怎样解决，有没有经过环境评价？企业经营与政府规划的关系怎样协调，开发和保护的矛盾如何处理，谁对桂林的未来负责？10亿元就能把桂林最美的景点纳入新希望帐下是怎样计算出来的，阳朔县政府从中得到多少实际利益，桂林的老百姓能得到什么？协议达成后，新希望集团是否可以再转让这部分土地和景点的经营权和租赁权，政府要统一规划时是否需要再买回来，买回来要花多少钱？50年经营权和租赁权协议的实际内容究竟有哪些，一卖就是50年，很多未知的因素如何考虑？这些问题在由新希望集团发布的“10亿元把桂林最美景点收入帐下”的消息中都没有涉及到。于是记者进行了3天的采访了解。
-县政府支支吾吾协议究竟签没签
记者最先将采访电话打到与新希望集团签署10亿元“买断”桂林山水的桂林市阳朔县政府办公室。接电话的女值班员对此采访话题显得非常敏感、小心翼翼，只是说事情还没定呢，我们都不了解情况，关于这方面的事全部由一位叫李主任的负责解释。记者按照对方提供的电话号码打到李主任办公室，电话一直没有人接。再将电话打回政府办，问是否有其他负责人介绍一下情况，值班员一再推脱说，事情还没定呢，真的谁也没法说，从电话中听得出县政府的人对此话题讳莫如深。
随后记者又托当地媒体的朋友，希望能得到一些10亿元“买断”桂林山水的“内部情况”，而找到的两家报社的“内线”反馈回来的信息依然是事情还没定，不能说，同时反馈过来的消息还有，当地媒体因为报道此事已经挨了有关部门的批评。这让人不禁起疑，新希望一方发布的消息十分肯定地提到，遇龙河畔303亩土地50年的经营权框架协议，今年1月已经签署，月亮山等几大核心景点50年的租赁权协议原定在4月15日签字，只是因故当天未能举行签字仪式，而签约的另一方却对此支支吾吾，好像有许多的难言之隐？更让人疑惑的是，4月15日双方的签字仪式“流产”的真正原因，是有些条款还没有谈妥，还是阳朔一方遇到了什么别的情况？
-权威管理部门不知桂林山水“开发”方案
见从阳朔县政府没办法得到更多的情况，记者便将电话打到国土资源部法规司，询问风景名胜区的土地，是否也像一般用地一样可以经过批租后用于房地产开发？接电话的负责人口气坚决地说，不是。随后其解释道：国家对一般用地改为建设用地有严格的限制，占什么类别的地，占多大面积，都有严格的要求。一般用地批租都要经过包括土地、规划、环保、林业等部门充分论证后将方案报政府部门批准。记者再问，如果风景名胜区要开发房地产项目的话，您认为最低要经过哪一级政府审批？这位负责人说，风景名胜区是国家的宝贵财富，一旦遭到破坏就不可恢复。按照目前我国对风景名胜区的管理，风景名胜区分为国家级、省级、市级3种，我个人认为，一般级别的风景名胜区要搞房地产，最低要经过省、自治区一级的政府严格把关。国家级风景名胜区要开发房地产，至少要经过国务院审批。这位负责人还告诉记者，因为风景名胜区的管理归属建设部有关部门，具体能不能搞，要经过哪一级政府审批，建设部会有更明确的规定。另外国务院《风景名胜区管理条例》中也有相关条款。
4月17日，记者又将采访电话打到建设部有关主管部门。记者说想咨询一下桂林是不是属于国家级风景名胜区？对方肯定地回答：桂林是国家级风景名胜区之一。记者再问：国家级风景名胜区在开发房地产方面有什么规定？对方答道：国务院1995年《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》规定，各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地。记者问：国家级风景名胜区要搞土地开发需经过哪一级别的组织审批？答：至少是建设部。
记者说，我再问得具体一些，这两天报纸上的消息不知您看了没有，桂林市阳朔县把境内遇龙河两岸303亩土地的经营权，转让给四川新希望集团，新希望集团计划在这些土地上搞旅游房地产，还准备建豪华国际会议中心和露天音乐广场等等，这个方案报建设部了吗？对方答：“没有”。
谈到这里，这位负责人说，你提到这个问题我正想多问一句，我看《北京晚报》的消息，你们报也报了，协议好像最后没有签成，协议的具体内容你们知道吗？记者说，我们试图采访过，但是县里面不说。对方说：看到报道之后我核实了一下，遇龙河好像是漓江的一个支流，是不是属于桂林风景名胜区的范围，要以具有法律效力的文件为准。最后，对方再次提到，不知道新希望集团和阳朔县签订协议的具体内容是什么，协议到底签了没有？可见10亿元“买断”桂林山水一事，已引起权威管理部门的高度重视。
-遇龙河属不属于桂林风景名胜区
用国务院1985年6月7日发布实施的《风景名胜区管理暂行条例》和国务院办公厅1995年3月发布的《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》，审视10亿元“买断”桂林山水一事，其中有两大焦点问题：一是被“买断”经营权的8公里遇龙河及两岸303亩土地是不是属于桂林风景名胜区？其二，国家对著名景点公园的租赁权转让有无限制性规定？
据一位阳朔县当地人士介绍，遇龙河是桂林著名风景线——漓江的一条支流，遇龙河流到桂林风景区的另一个著名景点“大榕树”(现榕树公园)后，与金宝河汇合流入田家河，经苏童山流进漓江。遇龙河到漓江大约有10公里。遇龙河沿线有一二十个景点，还都没有大规模开发。一般随团旅游都不安排去。
记者问这位人士，那么按桂林风景名胜区的规划，遇龙河算不算规划范围内呢？他说，具体政府部门是如何规划的不是很清楚，但是这些年桂林市一直有“小桂林”和“大桂林”的提法。“小桂林”是指桂林市内的主要景点和漓江沿线的景点，“大桂林”包括桂林市所有的县及周边的柳州等地区。看来遇龙河及两岸303亩土地的经营权转让是否合法，就要看拿不拿得出有关政府部门白纸黑字、具有法律效力的文件了。对于国家对著名景点公园的租赁权转让是否有限制性规定，建设部的有关负责人说，没有明确规定，但一切应以国务院《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》为准。该通知的第二条规定：风景名胜资源属国家所有，必须依法保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地。
-专家评价10亿元“买断”桂林山水
10亿元“买断”桂林山水，不仅涉及其合法性的问题，还涉及环境、自然文化遗产保护等一系列问题。为此，记者还就这些问题采访了部分专家。清华大学环境科学系张教授对记者说：从环境角度讲，问题的关键是双方的协议中有关环境保护的内容是什么，哪些经营活动要受到限制，开发企业是否有足够的环境意识，知道什么可以做什么不可以做。第二点，即使是正常开发，按国家的要求，也应该通过“环境影响评价”。对此张教授还说，按目前报道的情况看，在风景区或辐射地带搞建设项目，肯定要对风景区的环境造成影响，比如污水排放是否要影响当地水质？增加的建筑是否会影响桂林山水的整体自然风貌？北京市哲学社会科学规划处的李处长对记者说，“买断”50年经营权可能走的是土地批租的路子，合法不合法我还不敢说，但是像桂林这样以自然山水为主的风景名胜区，我认为它最宝贵的是自然原貌和人文价值，这种自然文化遗产是属于全民族的东西，是属于不可再生的资源，应该非常慎重地对待。现在对自然遗产和文物古迹破坏得已经很厉害，能留给后人的东西已经越来越少。所以我个人非常反对这种开发。
-建设部过问10亿元“买断”桂林山水
4月19日，就在四川的媒体还在称：“原定于15日签约的新希望集团将购买桂林山水最核心风景区50年租赁权的仪式，就在这一两天内举行”的当天，记者再次将电话打到阳朔县政府办公室，询问该事件的进展情况。接电话的值班员口气显得很烦地说：负责此事的李主任正在开班子会，这件事根本还没定，我们什么都不能说，你们就不要再问了。记者问：新希望集团不是说得很肯定这两天就要签约了吗？今天的报纸还有这样的消息。对方说：那你去问他们好了。随后对方又有些不情愿地补充说：建设部已经对我们的做法提出了一些问题，市里也在调查这件事，你们最好就别问了。
至此记者才明白，签约仪式“流产”的原因，可能另有“版本”。那么10亿元“买断”桂林山水，到底结果，如何本刊将继续关注。
有关桂林山水的几个再追问
-本报评论员张天蔚
4月16日，本报发表社评《有关桂林山水的几个极端假设》，就“新希望”集团斥资10亿元“买断”桂林山水50年经营权一事，提出了几个“极端”的假设，提示在这样一种“买断”中可能存在的隐患。
其实在阳朔县与新希望集团的协议(以下简称“阳-希协议”)内容秘而不宣的情况下，任何对协议内容和经营前景的猜测和评论——无论是正面的还是负面的——都无从进行。但这一现实显然并不意味着媒体被剥夺了关注和评论这一事件的权利，因为从法律关系而言，桂林山水为国家所有，从文化角度而言，桂林山水属于全国人民。因此，且不论“阳-希协议”内容如何，阳朔县政府出让桂林山水经营权的主体资格就值得质疑，双方之间在整个运作过程中所采取的密不示人的方式，也让人对其是否履行了必要的法律程序表示怀疑。借用法律术语，则上述疑问可以表述为：无论“阳-希协议”内容的“实体”如何，该协议产生的“程序”本身就可质疑。而在程序不合法的情况下，对实体的内容其实是可以暂时搁置不论的。
因此，本报《假设》一文的真正意图，是借助几个极端的假设，提醒人们对它的关注，促其回到公开的、合法的程序中来。而从目前可以获知的消息来看，此事还在继续进行，其运作程序也没有什么调整。因此，有几个关于此事程序问题的疑问已经需要正面提出：
阳朔县政府有没有出让桂林山水经营权的主体资格
可以肯定的是，阳朔县政府并不享有桂林山水的所有权。《风景名胜区管理条例》和《关于加强风景名胜区保护工作的通知》明文规定：“风景名胜资源属国家所有……各地区、各部门不得以任何名义或方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地。”而以往已经发生的几起出让风景名胜或文物资源经营权的事情，都是在“所有权与经营权分离”的名义下进行的。这次的“阳-希协议”，也是照此办理。这种并不出让所有权，却以出让经营权的方式将其“掏空”的手段，已经成了“绕过”相关法律、法规以突破法律限制的“合法”方式。但是，尽管有前例可以援引，非所有权人向他人转让经营权的主体资格，还是值得质疑。
“班子”能否代替阳朔百姓的知情权
众所周知，桂林山水是桂林地区最重要的自然资源，对于阳朔百姓，就更是生计所系，有关桂林山水经营权的任何变化，都可能对阳朔百姓，乃至桂林百姓的生活造成直接的影响。因此，这种整体出让桂林山水经营权的重大决定，理应告知当地百姓知晓，并得到其同意才能付诸实施。将有关协议内容提交相应一级人民代表大会讨论、通过，就是必要的法律程序。
在有关此事的新闻报道中，大多提到阳朔县“四大班子”共同参与协议谈判的细节。而按照约定俗成的理解，“四大班子”中，包括该地区的人大常委会。那么，有当地人大常委会参与决定的事项，能否视为已经获得同级人民代表大会的通过？从过往的教训来看，百姓的充分知情和参与，不但是公民的权利所在，也是取得百姓理解和支持，以使“班子”的决策能够顺利实施的关键。而什么样的程序可以保证百姓的这种知情权和参与权，需要在现行法律规定内慎重考虑。
全国人民有没有知情权
如前所述，从文化角度而言，桂林山水属于全国人民。但是，如果“阳-希协议”在秘密情况下签订、生效，则全国人民对桂林山水所享有的权利就变得不可预知，所谓“甲天下变成家天下”的极端结果，并非完全没有可能。因此，人们有权利要求预先了解关于桂林山水经营方式和经营权属的改变情况。
一项公共决策可能在什么范围内造成影响，就应该在什么范围内公示百姓，并取得其同意，是民主决策的基本要求。风景名胜景区划分不同级别，并规定相应不同的审批权限，在一定程度上可以视作对上述原则的落实。而桂林山水景区作为国家级风景名胜区，其经营权的转让并没有通过相应级别的审批，桂林之外的百姓也有权对其合法性表示质疑。
新希望的股东有没有知情权
新希望集团是上市公司，其斥资10亿元“买断”桂林山水经营权的举措，显然对其未来的发展有重大的影响。那么，新希望的股东是否有权了解协议的具体内容，以判断可能的利弊、做出相应的选择？从短期市场效果来看，新希望吃进桂林山水、进军旅游市场等消息，都可能成为利好题材而促使新希望的股价飙升。但阳朔县政府与新希望之间以“绕过”有关法律规定而达成的协议先天就埋有相当的隐患，在未来的经营过程中随时可能造成经营风险。在这方面，张家界景区受到联合国遗产委员会的警告，不得不拆除大量景区内建筑，造成巨大损失的教训，任何后来者都不得不引以为戒。大股东固然可以根据自己的判断做出经营决策，而小股东也应该有在知情的情况下做出判断和选择的权利。
一篇短文不可能穷尽所有的问题，因为这一事件确实牵扯到各个方面的问题。在关于这一事件的最早报道中，记者称新希望是在张家界、九寨沟等几块“肥肉”都已经被人抢去之后，才最终将目光锁定在桂林山水的。而目前我们知道的是，前面的那几块“肥肉”被分别抢走之后，都暴露出各种不同的问题。
尤其危险的是，在对以上各个事件的报道中，当事人和报道者似乎已经达成某种共识，都将围绕转让文物古迹、风景名胜区的经营权所引发的各种问题，归结为当地各部门之间，如旅游部门与文管部门、环保部门之间的利益之争，而有意或无意地忽略、掩盖了问题的实质，即地区利益、部门利益与法律规定之间的冲突，与更大范围内的公共利益的冲突。甚至有报道提出，某地旅游部门在出让文物古迹的经营权过程中，为了避免其他地区出现的文物保护部门“下绊子”的现象，采取了秘密谈判、速战速决的措施等等。这种以堂皇的理由将公共事物圈子化、私密化的做法，与现代民主法制的时代趋势实在是背道而驰。
风景名胜区管理的相关法律部分内容
-中国加入的保护世界文化遗产国际公约
公约中规定的应予以保护的自然遗产包括：从审美或科学角度看具有突出的普遍价值的由物质和生物结构或这类结构群组成的自然面貌；从科学或保护角度看具有突出的普遍价值的地质和自然地理结构以及明确划分为受威胁的动物和植物生境区；从科学、保护或自然美角度看具有突出的普遍价值的天然名胜或明确划分的自然区域。
1985年11月22日，中国政府决定加入该公约。
-《风景名胜区管理暂行条例》(1985年6月7日国务院发布)
第二条凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区，应当划为风景名胜区。
第八条风景名胜区的土地，任何单位和个人都不得侵占。风景名胜区内的一切景物和自然环境，必须严格保护，不得破坏或随意改变。在风景名胜区及其外围保护地带内的各项建设，都应当与景观相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施。在游人集中的游览区内，不得建设宾馆、招待所以及休养、疗养机构。在珍贵景物周围和重点景点上，除必须的保护和附属设施外，不得增建其他工程设施。
-国务院办公厅《关于加强风景名胜区保护工作的通知》
一、风景名胜资源是珍贵的、不可再生的自然和文化遗产，要正确处理好经济建设和资源保护的关系，把保护风景名胜资源放在风景名胜区工作的首位，坚持严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的原则，保障风景名胜区事业健康发展。
二、风景名胜资源属国家所有，必须依法加以保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。
三、风景名胜区是风景名胜资源集中、环境优美、供广大群众游览的场所，其性质不得改变，并不准在风景名胜区景区内设立各类开发区、度假区等。
四、要认真执行风景名胜区总体规划，严格控制各类建设活动。风景名胜区的游览接待服务设施建设或改造，要按总体规划要求，安排在景区外围的现有城镇或游览接待基地，并充分利用现有设施。风景名胜区内的各项建设，必须符合规划要求，建设前要严格按有关规定履行审批手续，严禁违章建设。
五、各地人民政府要按照《风景名胜区管理暂行条例》规定，加强对风景名胜区工作的领导，风景名胜区所在人民政府要强化统一管理，组织协调好有关部门的关系，保持风景名胜区内各单位业务渠道不变，维护其合法权益。对管理混乱、资源保护不力的，各地要采取有力措施解决，对造成资源破坏、已不具备风景名胜区条件的，要报请原审定机关撤销其命名，并依法追究有关负责人和直接责任人的责任。
六、建设部要按照《风景名胜区管理暂行条例》规定，进一步加强对全国风景名胜区工作的指导和监督检查，与国务院有关部门密切协作，促进风景名胜区各项工作健康发展。
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