论市政公用设施服务的市场化供给
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2003-03-20
来源：景观中国网
秦 虹 建设部政策研究中心副主任
新年伊始，建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》发布，这既是贯彻“十六”关于“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制”的
秦 虹 建设部政策研究中心副主任
新年伊始，建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》发布，这既是贯彻“十六”关于“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制”的具体举措，也是通过改革促进市政公用事业发展的重要决定。
市政公用设施服务指城市中供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、垃圾收集与处理、园林绿化等市政公用设施提供的公共服务。市政公用设施服务的市场化供给是指服务由政府所属机构直接生产供给，向在政府的规划和管制下，由市场上各种所有制主体生产和供给的转变过程。
一、 为什么要市场化
在传统体制和观念中，城市中的市政公用服务因为存在着规模效益明显、消费的排他性性低、沉淀成本大、投资大而回收期长、自然垄断等种种经济技术特征，因而从理论上讲，由政府统一生产和供给可以保证公平而有效率。但各国的实践证明，由于政府供给是以计划安排为主，缺少竞争，从而产生两方面的主要问题，一是这些政府性机构冗员严重、官商作风、服务拖延、投资浪费等问题普遍存在；二是过渡依赖政府投资，受政府财政能力的限制，市政公用设施服务的投资不足成为难以克服的障碍。
我国市政公用设施服务是以国有企业和事业单位提供为主，这两方面的问题也很突出。以供水企业为例，在2000年的资料显示，供水企业的全员劳动生产率最高与最低城市相比相差74倍。据对某个中等城市的调研，该城市的供水企业只需120人，现有260人，由于人员负担过重，企业每年亏损590万元，更可怕的是在就业难的形势下，无破产之忧的供水企业还面临着被迫进人的种种压力。许多城市的道桥建设养、街道清扫和垃圾收集处理、污水处理、园林绿化等是由事业单位承担的，在北方的某些城市，由于冬季严寒，这些园林绿化服务事业单位职工只得工作大半年，但按规定国家必须承担全年的工资，并按期涨工资，政府对市政服务的投入与实际产出相脱节，造成资金使用效率的低下。在投资方面，我国曾经历过单一依靠政府投资导致的市政服务的投资不足，使城市市政公用设施服务出现长期“欠帐”的困难局面。末来20年我国进入全面建设小康社会的关键时期，城镇化速度将加快，对市政服务的需求是巨大的，完全依靠城市财政投资发展市政公用设施服务显然不可行，目前某些城市过度透支土地资源筹资或过度负债搞建设也是不可持续的。开放市政公用设施服务市场，实行市政公用设施服务的市场化改革，运用市场机制改善服务供给能力、质量和效益，势在必行。
二、 市政公用设施服务市场化供给的特征
以政企不分、政事不分垄断经营为主的市政服务，其特征是政府是市政服务的唯一提供者和生产者，集决策、管理、监督、生产、服务与一身，市政服务提供量的多少是根据计划而不是根据市场需求来决定的，政府承担了市政服务的所有责任和风险，消费者对所提供的市政服务没有选择权，服务的优劣无法从市场渠道得到判断，服务或产品价格主要由计划确定。而市政服务的市场化供给是以打破垄断、开放市场为前提的，其特征既表现为市场经济本身的内在要求，又有作为一种公共服务所应具有的特殊性质，主要特征大致可以概括如下：
1、政府与生产者角色分离。在市场化供给的条件下，政府仍将是市政公用设施的服务规划者和决策者，但不再是服务的生产者，生产者既可以是国有企业，也可以是民营企业、外资企业或个体经营者。政企分开，市政公用设施服务的决策、监督职能与生产职能相分离，这是实现市场化供给的重要特征。在市场化供给的条件下，政府部门根据规划和公众需求决定增加或改善何种市政服务，至于由谁来投资、谁来生产、如何实施，则采用市场机制的办法，由市场竞争所决定。政府不再对市政公用设施企业的经营管理有决定权，包括企业领导者的确定、用工多少、成本核算、盈亏效益、质量控制等企业经营方面的各种事务。
2、政府管制与市场竞争有机结合。尽管城市的供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、垃圾收集与处理、园林绿化等市政服务所具备的公共物品特性的程度有所差异，如排水比供水有更明显的公共物品特性，但总体上它们都可以归为城市的公共服务类。政府对公共服务的责任是市政公用设施服务实施政府管制的理论基础。政府管制是政府对市政公用设施服务市场的直接干预，具体表现为政府依据法律法规对市政公用设施企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。但政府管制不等于政府直接提供生产，也不等于政府有权随意决定由谁来生产。生产者的确定应当引入市场机制。对非经营性服务，如街道保洁、绿化等应采用政府采购的方式，招标选择生产者，对经营性服务，如供水、供气等，应当通过特许权授予的方式，竞争招标选择投资者或经营者，即在特定时期内，通过竞争性招标把特许权授予特定的企业。政府管制下的竞争是市场化供给的又一特征。
3、合同约束取代行政管理。在垄断经营的条件下，政府对其所属的企业和事业单位是一种行政管理关系，它既包括人事任命、组织机构设置、职工福利等非经营活动，也包括投资审批、服务对象确定、亏损补贴等经营活动，这种行政管理关系之密切，几乎可以将这些企事业单位等同于这个领域政府的代表。而市场化供给机制建立后，政府作为市政公用设施服务需要的提出者，通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系，这种合同大致可以分为两类，一类是由政府付费的服务承包合同，另一类是由消费者付费的特许经营合同。政府与服务提供者通过合同建立起的经济关系，对双方都有约束作用，一旦服务没有达到质量标准，政府有权重新选择服务者，一旦出现纠纷，可以采用司法途径解决，这样市政公用设施服务真正具备了市场经济的素质。由行政管理向合同关系转化，是市政公用设施服务市场化供给的第三个特征。
4、投资和生产主体多元。市政公用设施服务市场化供给的第四个特征就是投资和服务主体多元化。这个多元化不仅仅指国内、国外、国有、民营、个体、合资、股份等各种投资者均可投资，而且指市政公用设施的服务市场不能有唯一的生产者，不论这个唯一的生产者是什么所有制性质。因为只要它是唯一的，必然就是垄断的，政府或消费者就无从对其所提供的服务进行比较和判别，也就无法进行选择。市政公用设施服务市场应是一个由企业、民间投资者和外商投资者等多元投资主体共同参与的有序竞争格局，各种投资者凡是具备条件的，均可以通过竞争成为生产者。总之，在市场化供给的条件下，投资和生产主体应是多个竞争的，投资者或生产者不再受其所有制形式和地域性的限制，其投资能力、经营业绩、信誉等级等成为进入市政服务市场的首要条件。
5、投资的风险、责任、回报分散。尽管大多数市政服务行业有需求稳定、现金流量大、政府关心、社会关注等投资优势，但与其它行业一样，同样存在投资风险，特别是市政服务投资额大、涉及政治和社会等多种因素、建设期和回收期长，投资风险更具独特性。在政府承担全部投资时，所有风险、责任和回报都由政府承担。在市场化条件下，则是按照政府与投资者和生产者的角色分工不同，风险、责任、回报分别各自承担。美国学者E.S.Savas曾提出基础设施投资存在的风险包括：商业风险，如“成本超出风险”、“经营风险”、“利润风险”；财政风险，如“债务偿付风险”、“汇率风险”等；政治风险，如“价格规制风险”、“充公风险”、“转资风险”、“争端解决风险”等；其它风险，如“技术风险”、“环境风险”、“不可抗力风险”等。所有这些风险，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，属于政府决策或管制产生的，由政府承担，属于不可抗力的，由政府和投资者共同承担。所以，风险、责任、回报的合理分担机制，是市政公用设施服务市场化供给的第五个特征。
三、 市政公用设施服务市场化供给的实践效果
改革开放以来，特别是近几年，我国开始了市政公用设施服务市场化改革的探索，取得了不少实践经验和一定的效果。这些效果主要是：
1、资金使用效率得到提高。以排水、道路保洁、绿化等服务为例，过去是按定额由财政拨款给政府所属的事业单位。据对青岛、沈阳、鞍山等市的调研，这些城市对以上服务实行竞争招标后，在服务质量不降低的前提下，节省资金达到20-50％。南京、青岛、贵阳等市在公交行业实行市场化改革后，在竞争的压力下，人车比由原的16：1左右达到4：1左右，车况改善、服务质量明显提高，公交行业由亏损转为盈利。
2、建设资金来源渠道得以扩展。无论是北京第十水厂外资BOT项目，还是长沙第八水厂的民营BOT项目的成功实施，表明在市场化下，社会资金参与市政公用设施建设，可以有效地解决政府投资不足的矛盾，可以在市场机制的运作下，充分体现外资企业和民营企业灵活、高效、重质量、重管理的特点。
3、促使国有企业改革，引进先进的经营理念和管理经验。上海、天津、青岛等城市通过与国外水务公司合资，合作经营现有企业，不但盘活了公用设施存量，为政府投入新的设施建设提供了资金，而且通过合作经营，迫使原国有企业进行改革，改进了原国有企业的经营机制，提高了企业经营效益。
4、分担了政府投资公用设施的风险，减轻了财政补贴压力。在投资多元化的条件下，本来由政府承担的融资风险、建设风险和经营风险，改由新的投资者承担，由于准予进入的企业一般是融资能力强，风险意识强，经营业绩好的外资企业或民营企业，因而相应减少了政府风险，减轻了财政补贴压力。
5、提高了市场的竞争活力。在一些城市市政公用设施市场开放的行业中，由于外资涌进和民营资本的进入，原国有企事业单位将面临着竞争的压力，过去长期以来由政府所属企事业垄断本地区市政公用事业产品或服务的生产、输送、销售等所有环节的做法已难维持，市场竞争的局面初步形成，竞争产生效率的现象已经出现。
四、 市政公用设施服务市场化供给的政策推动
目前市政公用设施服务市场化供给的政策方向已经明确，建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》提出了明确的要求。提出鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营。通过招标发包方式选择市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施日常养护作业单位或承包单位。
此前，国家一些政策也对推进市政公用设施服务市场化供给提供了必要的政策环境，如2001年12月11日，国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出要逐步放宽投资领域。除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。2002年1月，《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。国务院有关部门要尽快制定并公示有条件准入的领域、准入条件、审批确认等准入程序以及管理监督办法。2002年3月4日公布的《外商投资产业指导》中，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域。2002年10月国家计委、建设部、环保总局出台《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，提出改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。
目前各地需要根据国家政策要求，制定出开放市政公用设施市场的范围、步骤和关键细节，要防止停留在一般的宏观号召而缺少具体可操作性政策的倾向。制定具有可操作性政策，关系到市场化改革的进程，要特别加以研究和明确，如经营性市政公用设施实行特许经营，如何对待新建设施的产权问题，特许经营期限如何确定、特许经营权获取是否要付费、特许经营到期后资产如何处置、现企事业单位如何平稳改革、如何平衡价格（收费）与企业回报的关系、如何建立必要的补贴机制、政府如何实施有效监管等等问题。在这些问题上，既要借鉴国际上成功的经验，也要找出适合我国的特点的有效做法。
新年伊始，建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》发布，这既是贯彻“十六”关于“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制”的具体举措，也是通过改革促进市政公用事业发展的重要决定。
市政公用设施服务指城市中供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、垃圾收集与处理、园林绿化等市政公用设施提供的公共服务。市政公用设施服务的市场化供给是指服务由政府所属机构直接生产供给，向在政府的规划和管制下，由市场上各种所有制主体生产和供给的转变过程。
一、 为什么要市场化
在传统体制和观念中，城市中的市政公用服务因为存在着规模效益明显、消费的排他性性低、沉淀成本大、投资大而回收期长、自然垄断等种种经济技术特征，因而从理论上讲，由政府统一生产和供给可以保证公平而有效率。但各国的实践证明，由于政府供给是以计划安排为主，缺少竞争，从而产生两方面的主要问题，一是这些政府性机构冗员严重、官商作风、服务拖延、投资浪费等问题普遍存在；二是过渡依赖政府投资，受政府财政能力的限制，市政公用设施服务的投资不足成为难以克服的障碍。
我国市政公用设施服务是以国有企业和事业单位提供为主，这两方面的问题也很突出。以供水企业为例，在2000年的资料显示，供水企业的全员劳动生产率最高与最低城市相比相差74倍。据对某个中等城市的调研，该城市的供水企业只需120人，现有260人，由于人员负担过重，企业每年亏损590万元，更可怕的是在就业难的形势下，无破产之忧的供水企业还面临着被迫进人的种种压力。许多城市的道桥建设养、街道清扫和垃圾收集处理、污水处理、园林绿化等是由事业单位承担的，在北方的某些城市，由于冬季严寒，这些园林绿化服务事业单位职工只得工作大半年，但按规定国家必须承担全年的工资，并按期涨工资，政府对市政服务的投入与实际产出相脱节，造成资金使用效率的低下。在投资方面，我国曾经历过单一依靠政府投资导致的市政服务的投资不足，使城市市政公用设施服务出现长期“欠帐”的困难局面。末来20年我国进入全面建设小康社会的关键时期，城镇化速度将加快，对市政服务的需求是巨大的，完全依靠城市财政投资发展市政公用设施服务显然不可行，目前某些城市过度透支土地资源筹资或过度负债搞建设也是不可持续的。开放市政公用设施服务市场，实行市政公用设施服务的市场化改革，运用市场机制改善服务供给能力、质量和效益，势在必行。
二、 市政公用设施服务市场化供给的特征
以政企不分、政事不分垄断经营为主的市政服务，其特征是政府是市政服务的唯一提供者和生产者，集决策、管理、监督、生产、服务与一身，市政服务提供量的多少是根据计划而不是根据市场需求来决定的，政府承担了市政服务的所有责任和风险，消费者对所提供的市政服务没有选择权，服务的优劣无法从市场渠道得到判断，服务或产品价格主要由计划确定。而市政服务的市场化供给是以打破垄断、开放市场为前提的，其特征既表现为市场经济本身的内在要求，又有作为一种公共服务所应具有的特殊性质，主要特征大致可以概括如下：
1、政府与生产者角色分离。在市场化供给的条件下，政府仍将是市政公用设施的服务规划者和决策者，但不再是服务的生产者，生产者既可以是国有企业，也可以是民营企业、外资企业或个体经营者。政企分开，市政公用设施服务的决策、监督职能与生产职能相分离，这是实现市场化供给的重要特征。在市场化供给的条件下，政府部门根据规划和公众需求决定增加或改善何种市政服务，至于由谁来投资、谁来生产、如何实施，则采用市场机制的办法，由市场竞争所决定。政府不再对市政公用设施企业的经营管理有决定权，包括企业领导者的确定、用工多少、成本核算、盈亏效益、质量控制等企业经营方面的各种事务。
2、政府管制与市场竞争有机结合。尽管城市的供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、垃圾收集与处理、园林绿化等市政服务所具备的公共物品特性的程度有所差异，如排水比供水有更明显的公共物品特性，但总体上它们都可以归为城市的公共服务类。政府对公共服务的责任是市政公用设施服务实施政府管制的理论基础。政府管制是政府对市政公用设施服务市场的直接干预，具体表现为政府依据法律法规对市政公用设施企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。但政府管制不等于政府直接提供生产，也不等于政府有权随意决定由谁来生产。生产者的确定应当引入市场机制。对非经营性服务，如街道保洁、绿化等应采用政府采购的方式，招标选择生产者，对经营性服务，如供水、供气等，应当通过特许权授予的方式，竞争招标选择投资者或经营者，即在特定时期内，通过竞争性招标把特许权授予特定的企业。政府管制下的竞争是市场化供给的又一特征。
3、合同约束取代行政管理。在垄断经营的条件下，政府对其所属的企业和事业单位是一种行政管理关系，它既包括人事任命、组织机构设置、职工福利等非经营活动，也包括投资审批、服务对象确定、亏损补贴等经营活动，这种行政管理关系之密切，几乎可以将这些企事业单位等同于这个领域政府的代表。而市场化供给机制建立后，政府作为市政公用设施服务需要的提出者，通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系，这种合同大致可以分为两类，一类是由政府付费的服务承包合同，另一类是由消费者付费的特许经营合同。政府与服务提供者通过合同建立起的经济关系，对双方都有约束作用，一旦服务没有达到质量标准，政府有权重新选择服务者，一旦出现纠纷，可以采用司法途径解决，这样市政公用设施服务真正具备了市场经济的素质。由行政管理向合同关系转化，是市政公用设施服务市场化供给的第三个特征。
4、投资和生产主体多元。市政公用设施服务市场化供给的第四个特征就是投资和服务主体多元化。这个多元化不仅仅指国内、国外、国有、民营、个体、合资、股份等各种投资者均可投资，而且指市政公用设施的服务市场不能有唯一的生产者，不论这个唯一的生产者是什么所有制性质。因为只要它是唯一的，必然就是垄断的，政府或消费者就无从对其所提供的服务进行比较和判别，也就无法进行选择。市政公用设施服务市场应是一个由企业、民间投资者和外商投资者等多元投资主体共同参与的有序竞争格局，各种投资者凡是具备条件的，均可以通过竞争成为生产者。总之，在市场化供给的条件下，投资和生产主体应是多个竞争的，投资者或生产者不再受其所有制形式和地域性的限制，其投资能力、经营业绩、信誉等级等成为进入市政服务市场的首要条件。
5、投资的风险、责任、回报分散。尽管大多数市政服务行业有需求稳定、现金流量大、政府关心、社会关注等投资优势，但与其它行业一样，同样存在投资风险，特别是市政服务投资额大、涉及政治和社会等多种因素、建设期和回收期长，投资风险更具独特性。在政府承担全部投资时，所有风险、责任和回报都由政府承担。在市场化条件下，则是按照政府与投资者和生产者的角色分工不同，风险、责任、回报分别各自承担。美国学者E.S.Savas曾提出基础设施投资存在的风险包括：商业风险，如“成本超出风险”、“经营风险”、“利润风险”；财政风险，如“债务偿付风险”、“汇率风险”等；政治风险，如“价格规制风险”、“充公风险”、“转资风险”、“争端解决风险”等；其它风险，如“技术风险”、“环境风险”、“不可抗力风险”等。所有这些风险，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，属于政府决策或管制产生的，由政府承担，属于不可抗力的，由政府和投资者共同承担。所以，风险、责任、回报的合理分担机制，是市政公用设施服务市场化供给的第五个特征。
三、 市政公用设施服务市场化供给的实践效果
改革开放以来，特别是近几年，我国开始了市政公用设施服务市场化改革的探索，取得了不少实践经验和一定的效果。这些效果主要是：
1、资金使用效率得到提高。以排水、道路保洁、绿化等服务为例，过去是按定额由财政拨款给政府所属的事业单位。据对青岛、沈阳、鞍山等市的调研，这些城市对以上服务实行竞争招标后，在服务质量不降低的前提下，节省资金达到20-50％。南京、青岛、贵阳等市在公交行业实行市场化改革后，在竞争的压力下，人车比由原的16：1左右达到4：1左右，车况改善、服务质量明显提高，公交行业由亏损转为盈利。
2、建设资金来源渠道得以扩展。无论是北京第十水厂外资BOT项目，还是长沙第八水厂的民营BOT项目的成功实施，表明在市场化下，社会资金参与市政公用设施建设，可以有效地解决政府投资不足的矛盾，可以在市场机制的运作下，充分体现外资企业和民营企业灵活、高效、重质量、重管理的特点。
3、促使国有企业改革，引进先进的经营理念和管理经验。上海、天津、青岛等城市通过与国外水务公司合资，合作经营现有企业，不但盘活了公用设施存量，为政府投入新的设施建设提供了资金，而且通过合作经营，迫使原国有企业进行改革，改进了原国有企业的经营机制，提高了企业经营效益。
4、分担了政府投资公用设施的风险，减轻了财政补贴压力。在投资多元化的条件下，本来由政府承担的融资风险、建设风险和经营风险，改由新的投资者承担，由于准予进入的企业一般是融资能力强，风险意识强，经营业绩好的外资企业或民营企业，因而相应减少了政府风险，减轻了财政补贴压力。
5、提高了市场的竞争活力。在一些城市市政公用设施市场开放的行业中，由于外资涌进和民营资本的进入，原国有企事业单位将面临着竞争的压力，过去长期以来由政府所属企事业垄断本地区市政公用事业产品或服务的生产、输送、销售等所有环节的做法已难维持，市场竞争的局面初步形成，竞争产生效率的现象已经出现。
四、 市政公用设施服务市场化供给的政策推动
目前市政公用设施服务市场化供给的政策方向已经明确，建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》提出了明确的要求。提出鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营。通过招标发包方式选择市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施日常养护作业单位或承包单位。
此前，国家一些政策也对推进市政公用设施服务市场化供给提供了必要的政策环境，如2001年12月11日，国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出要逐步放宽投资领域。除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。2002年1月，《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。国务院有关部门要尽快制定并公示有条件准入的领域、准入条件、审批确认等准入程序以及管理监督办法。2002年3月4日公布的《外商投资产业指导》中，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域。2002年10月国家计委、建设部、环保总局出台《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，提出改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。
目前各地需要根据国家政策要求，制定出开放市政公用设施市场的范围、步骤和关键细节，要防止停留在一般的宏观号召而缺少具体可操作性政策的倾向。制定具有可操作性政策，关系到市场化改革的进程，要特别加以研究和明确，如经营性市政公用设施实行特许经营，如何对待新建设施的产权问题，特许经营期限如何确定、特许经营权获取是否要付费、特许经营到期后资产如何处置、现企事业单位如何平稳改革、如何平衡价格（收费）与企业回报的关系、如何建立必要的补贴机制、政府如何实施有效监管等等问题。在这些问题上，既要借鉴国际上成功的经验，也要找出适合我国的特点的有效做法。
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