刘震司长：努力开创水土保持生态建设新局面

（本站讯）3月23日上午，全国水土保持工作会议在湖北宜昌召开。水利部水土保持司司长刘震在会上作工作报告，全文如下：

与时俱进 扎实工作 努力开创水土保持生态建设新局面

各位领导、同志们：

　　我们召开全国水土保持工作会议，主要任务是贯彻党中央、国务院近期召开的一系列重要会议精神和全国水利厅局长工作会议精神，总结交流五年来水土保持工作取得的成绩和经验，安排部署今年和今后一个时期的水土保持生态建设工作。一会儿陈雷副部长还要做重要讲话，我首先代表水土保持司作一个工作报告，请各位领导、同志们提出意见。

一、过去五年的水土保持工作

　　1998年以来，各级水利水保部门认真贯彻落实党中央、国务院加强生态环境建设的重大战略部署和水利部党组新的治水思路，以治理水土流失、改善生态环境、支持经济社会可持续发展为主线，调整思路，狠抓落实，与时俱进，开拓创新，水土保持各项工作取得很大成绩。这五年，是我国水土保持投入最多、治理成效最好、监督管理力度最大、改革发展最快的五年，标志着我国水土保持生态建设进入一个新的发展时期。
　（一）水土流失综合治理速度加快
　　近五年来，水土流失治理速度加快主要表现为五个特点，一是重点治理范围扩大。在水蚀严重地区，以长江上游、黄河中游为重点的七大流域水土保持重点防治工程规模不断扩大，工程建设稳步推进；在风蚀严重地区启动实施了京津风沙源、首都水资源、塔里木河、黑河等相关的水土流失重点防治和生态恢复工程；国家重点治理工程带动了地方水土流失治理工作，普遍取得新进展。五年来，开展国家水土保持重点防治的县（市）达到700多个,新实施综合治理的小流域9000多条，占建国以来所实施小流域的三分之一；二是投入大幅度增加。五年中央安排用于水土保持生态建设的投资达到67.5亿元，是“八五”期间的10倍。国家重点治理水土保持投资补助标准由过去每平方公里3万元增加到6～10万元，有的达到20万元；三是建成了一大批标准高、质量好的示范工程。以推进“十百千”示范工程为基础，全国建成了1500多条精品小流域和综合治理示范工程，建成了甘肃天水、山西平鲁、贵州毕节等数十个几百平方公里甚至上千平方公里集中连片的水土保持大示范区，基本做到了“建一片，成一片，见效一片”；四是建设步伐加快。全国五年共治理水土流失面积26.6万km2，其中营造水土保持林1.4亿亩,种植经济林果及种草8340万亩，建设稳产高产基本农田4800万亩，建设骨干坝、淤地坝、坡面水系等小型蓄水保土工程375万座（处），每年完成的水土流失综合治理面积是过去年均治理进度的两倍；五是建设成效显著。水土保持重点治理的快速推进，极大地改善了水土流失地区农村生产条件和群众的生活条件，减少了进入江河湖库的泥沙，重点治理区生态环境有了明显改善。据测算，这些水土保持设施共可增产粮食150亿kg，增产果品200亿kg，为全国1200多万人稳定解决了温饱问题，2300多万人大幅度增加了经济收入，每年可新增加拦蓄泥沙2.5亿t。
　（二）生态自我修复工作取得重大进展
　　五年来，在不断加强水土保持重点治理的同时，在部党组的正确指导下，积极探索加快水土流失防治步伐的新路子，各地积极调整工作思路，强化保护，充分依靠和发挥大自然的力量，在生态脆弱、地广人稀、水土流失轻微地区加大了封育保护的力度，取得很大进展。一是对生态修复工作重要性的认识有了很大提高。2001年我部下发了“关于加强封育保护，充分发挥生态自我修复能力，加快水土流失防治步伐”的通知，对推进水土保持生态修复工作做出了全面部署，明确了要求和措施。目前，各地对生态修复在认识上有了新提高，观念上有了转变，方法上有了改进，因地制宜，采取有力措施，把生态自我修复纳入了水土保持生态建设工作的重要内容。二是启动了一批试点工程。在128个县开展了水土保持生态修复试点，在“三江”源区30万平方公里范围内实施了水土保持预防保护工程，全国共实施封育保护面积60万平方公里。三是抓配套措施建设，为生态修复创造条件。在推进生态修复过程中，各地进一步加强了优质高效小流域、水源工程、舍饲养畜、生态移民、以电代柴等相关配套措施建设，较好地解决了群众生产、生活问题，为大面积封育保护创造了条件。四是生态修复初见成效。从近两年情况看，特别是今年，陕西、内蒙、山西、河北、贵州、四川、福建等省区生态自我修复的效果明显，不仅大大促进了大面积植被恢复，减轻了水土流失强度，加快了水土流失防治步伐，而且促进了当地农牧业生产方式的转变和区域经济的协调发展。
　（三）人为水土流失得到有效控制
　　一是《水土保持法》进一步得到深入贯彻，执法宣传工作更加广泛、深入，全社会水土保持意识逐步增强，水土保持法律法规体系不断完善，监督管理机构全面加强，初步形成了“有法可依，违法必纠，执法必严”的有效监督管理机制。二是在监督管理的程序上进一步规范，理顺了与有关部委的关系，先后与国家计委、环保、铁路、交通、电力、煤炭、有色等行业主管部门联合发文规范开发建设项目水土流失防治工作，初步形成了水行政主管部门监督管理，有关行业各负其责，共同防治水土流失的局面。三是水土保持“三同时”制度得到落实。据不完全统计，全国有17万个开发建设项目依法编报了水土保持方案，并积极组织实施，投入水土流失防治资金达180多亿元，防治面积3万km2,拦护弃土弃渣8亿多吨。加强了执法监督检查工作，全国及地方各级人大开展水土保持执法专项检查上千次，与国家计委、国家环保总局等六部委联合开展了执法检查活动。开发建设项目水土保持设施竣工验收工作得到加强，水利部以第16号部长令发布了《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》，一批开发建设项目水土保持设施通过了水利部组织的竣工验收，有效地保护了开发建设工程周边和沿线地区的生态环境。
　（四）建设管理机制进一步完善
　　按照社会主义市场经济的要求，在大力推行户包、拍卖、股份合作、租赁等治理水土流失制度的基础上，积极推进大户治理，大户带小户，使治理开发向更高层次发展。积极推行产权确认，在面上治理中实行先治后卖或先买后治等办法，在黄土高原地区大力推行了淤地坝产权制度改革，进一步明确了责、权、利，形成了一套治理有权、管护有责、开发有利、产权清晰的治理机制，极大地调动了各方面治理水土流失的积极性，使水土保持更加充满生机和活力，形成了治理主体多元化、投入来源多样化、资源开发产业化，多渠道、多层次投资治理水土流失和全社会办水保的新格局。据统计，目前全国已有878万户农民、大户、企事业单位，以多种形式参与“四荒”治理开发，已治理水土流失面积12.67万km2，吸引社会资金108亿元。同时，按照基本建设程序的要求，在水土保持重点项目实施中推行了项目“三制”管理和资金报账制，引入水保专业队治理，开展了水土保持用工承诺制，提高了建设成效。
　（五）基础性工作全面加强
　　一是根据国务院批准的《全国生态环境建设规划》，各地编制和修订了水土保持生态建设规划，明确了防治水土流失的目标、任务和措施，黑龙江、云南、重庆、浙江等省（市）水土保持生态建设规划经省级人民政府批准实施。一批水土保持国家建设项目前期工作取得重大进展，京津风沙源区、首都水源区、东北黑土地、珠江上游水土流失综合防治和黄土高原淤地坝建设试点工程已经启动实施。二是完成了全国第二次水土流失遥感调查并向社会公告，摸清了全国水土流失的现状和动态，为国家生态建设宏观决策提供了科学依据。三是水土保持监测网络与信息管理系统建设经国家批准立项， 2002年项目一期工程正式启动实施。四是开展了生态用水、水土保持发展战略等重大理论和关键技术研究，提出了我国水土保持中长期发展战略和近期行动计划。五是制定了水土保持工程前期工作、概（估）算定额等22项水土保持技术规范与标准，规范了工程监理和规划设计管理工作。六是加强了国际交流与合作，成功举办了第12届国际水土保持大会。
　　五年来的实践，提高了我们对水土流失规律、人与自然关系和在社会主义市场经济条件下如何有效推进水土保持生态建设的认识，积累了十分宝贵的经验，主要有六条。
　　一是坚持与时俱进的思想，积极调整工作思路，不断探索加快防治水土流失的新途径。按照部党组新的治水思路，根据经济社会发展与人民生活水平提高对水土保持生态建设的新要求，在加强人工治理的同时，依靠大自然的力量，开展生态自我修复工作，促进人与自然的和谐，加快水土流失防治步伐。
　　二是坚持改革创新的精神，建立适应市场经济要求的治理开发和建管机制，不断增强水土保持活力和生机。完善有关政策措施，调动全社会参与水土流失治理开发的积极性。推行产权确认制，明确治理成果产权归属，项目建设引入竞争机制，因地制宜推行“三制”，引进专业队进行治理，规范和强化项目管理。
　　三是坚持预防为主、保护优先的方针，加强监督执法工作，努力控制人为水土流失。坚持依法行政，抓好监督执法。完善水土保持法律法规体系、监督执法体系和技术服务体系。进行广泛深入的水土保持宣传，增强全社会水土保持意识和法制观念。加强部门协作，落实“三同时”制度，规范开发建设项目水土流失防治工作。
　　四是坚持成功的技术路线，尊重自然规律。根据水土流失特点和规律，以小流域为单元，因地制宜，综合治理，建设合理的水土流失综合防治体系。遵循自然规律和植被建设的地带性规律，因水制宜，宜林则林、宜灌则灌、宜草则草、宜荒则荒。
　　五是坚持尊重群众意愿，治理与开发结合，实现生态、经济的协调发展。妥善处理生态建设与经济发展和群众生活的关系，着眼于生态建设，把工作的着力点放在解决群众生产生活的实际问题上。在项目规划设计过程中，吸收群众参与，尊重群众意见，把群众经济利益同国家生态效益有机结合，保证项目的可行性。
　　六是坚持强化基础性工作，推动水土保持事业健康发展。不断完善项目建设规划，制定行业规范、标准，推行监理、设计资质制度，加快监测及信息系统建设。
这些经验，是开展水土保持生态建设的基本经验，也是扎实推进21世纪水土保持工作必须遵循的基本原则。
　　应该看到，水土保持生态建设在取得显著成绩的同时，也面临一些突出的问题与挑战。一是水土流失严重、生态环境恶化的趋势尚未得到根本遏制。据全国第二次水土流失遥感调查，目前全国水土流失面积356万km2，占国土总面积的37%，其中水蚀面积165万km2，风蚀面积191万km2。我国水土流失量大、面广，治理难度大，危害严重，防治任务十分艰巨。部分地区特别是西部地区生态恶化的趋势尚未得到根本扭转，沙尘暴频繁发生是生态恶化的重要信号。全面建设小康社会对水土保持工作提出了新的更高的要求。全面建设小康，难点在农村，特别是在生态恶化的水土流失严重地区，水土保持工作必须根据新形势的要求，加快发展步伐。二是边治理边破坏的现象仍然存在，随着我国城镇化步伐的加快和工业化建设的快速推进，资源开发强度提高，特别是西部大开发中，脆弱的生态环境将承受巨大的压力，必须进一步加强预防监督和保护工作。三是水土保持在机制与体制、政策、建设管理等方面，仍不能完全适应市场经济发展，以及农村“两工”取消的形势与要求，水土保持工作必须加大改革力度。四是水土保持生态建设的投入不足，水土流失治理的速度与经济社会发展的要求和人民群众改善环境的迫切愿望还很不适应。五是基础工作仍然薄弱，技术体系不完善。

二、今后一个阶段水土保持生态建设的思路、目标和措施

　　按照党的十六大提出的宏伟目标，我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化新的历史阶段，正在努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路，水土保持面临新的形势和任务。根据全面建设小康社会的总体要求和水利部党组新的治水思路，在总结长期水土保持发展经验教训的基础上，今后一个阶段水土保持工作的思路是，紧紧围绕“三大目标”，认真落实“四项任务”，切实抓好“六项措施”，以水土资源的可持续利用和维系良好的生态环境为全面建设小康社会提供支撑和保障。
　（一）三大目标
　　新形势、新要求为水土保持生态建设目标赋予了新的内涵。一是在有效减轻水土流失、减少进入江河泥沙的同时，加强对化肥、农药等面源污染的控制和对重点江河湖库周边的水源保护及生态改善。二是在大力改善农业生产条件的同时，突出促进农村产业结构调整和产业开发，集约、高效、可持续利用水土资源，有效增加农民收入。三是在改善生态环境，减轻干旱、洪涝灾害的同时，重视城乡人居环境质量的改善，促进人与自然的和谐，建设美好家园，提高人民生活质量。
　（二）四项任务
　　第一，预防监督。要坚持“预防为主，保护优先”的方针，通过强化执法有效控制人为造成新的水土流失。加强对东部地区，以及三江源区、内蒙古草原区、重要水源地库区及上游和有潜在侵蚀林区的预防和保护；加强对能源富集、开发集中、生态脆弱地区以及西部大开发中基础设施建设重点区域的预防与监督；加强对现有治理成果的保护。督促建设单位和个人切实履行防治水土流失的义务与责任，从根本上遏制人为加剧水土流失的局面。
　　第二，综合治理。在经济比重大、人口密集、水土流失治理任务紧迫的区域，要按照以小流域为单元综合治理的技术路线，加强以小型水利水保工程为建设重点的水土综合整治，促进退耕和大面积封育保护。按照“突出重点，逐步推进，分步实施”的原则，优先对具有抢救性质、水源保护、防洪减灾、群众生活贫困的区域开展治理，优先采取具有关键作用的水土流失防治措施进行治理。水土保持综合治理要以改善农业生产条件，解决群众生产、生活问题为重点，集约高效利用水土资源，促进农村产业结构调整，不断提高群众生活水平，为全面建设小康社会提供服务和支撑。具体工作中，黄河中游地区重点是搞好以治沟骨干工程及淤地坝为主的坝系建设，以及砒砂岩区沙棘建设；长江上中游地区重点搞好坡改梯、坡面水系建设；农牧交错区重点是搞好小型水利水保工程建设，蓄水保土，发展高效农牧业，促进草原的恢复与保护；珠江上游、东北黑土区、太行山区、沂蒙山区、大别山区等水土流失严重地区，也要开展重点治理，加快防治步伐。2003-2010年，全国要完成水土流失综合治理任务40－50万平方公里，黄土高原要按照国务院批复的近期重点治理开发规划，建设治沟骨干工程1.6万座，淤地坝8万座。力争用十年左右的时间，使水土流失严重地区的生态建设大见成效。
　　第三，生态修复。在地广人稀、降雨条件适宜、水土流失轻微等地区实施水土保持生态修复工程，通过封育保护、转变农牧业生产方式，实现生态的自我修复。特别是在162万平方公里的轻度流失区，要树立人与自然和谐相处的理念，控制人对自然的过度干扰、索取和侵害，依靠生态的自我修复能力，提高植被覆盖程度，进一步减轻水土流失强度。在生态脆弱区，要通过封山禁牧、轮牧、休牧，舍饲养畜，保障生态用水，使生态修养生息，促进植被恢复，加快水土流失防治步伐。要从解决群众关心的实际问题入手，加快基本农田、水利基础设施、牧区水利建设，着力改善农村生产生活条件，发展集约高效农牧业，增加农牧民的经济收入，实现“小开发、大保护”；发展沼气和以电代柴，实施生态移民，确保群众安居乐业和社会稳定，为生态自我修复创造条件，促进大面积生态自我修复。要抓住当前国家开展退耕还林、退牧还草等重大生态建设项目的有利机遇，强化管护，把人工的力量同大自然的力量有机结合起来，宜治则治，宜封则封，使大面积的生态环境得到快速改善。到2010年，在分批开展水土保持生态修复试点工程的基础上，以西部地区为重点，全面实施水土保持生态修复工程，全国封育保护面积达到100万平方公里，使大部分地区水土流失的程度减轻。
　　第四，监测预报。监测预报是水土保持工作的基础，是国家生态建设宏观决策和科学防治的依据。全国水土保持监测网络及信息系统一期工程建设已经国家批准立项，到2010年，要在搞好第一期工程建设的基础上，完成全国水土保持监测网络与信息系统建设，形成以全国水土保持监测中心、7个流域监测中心站、31个省级监测总站和175个重点分站为网络的全国水土流失监测网络。加强对三峡库区、晋陕蒙接壤区、环京津风沙源区、退耕还林区、塔河及黑河下游区等重点地区的监测，定期发布全国及重点地区水土流失状况和生态环境情况，为国家宏观决策提供科学依据，以信息化促进水土保持现代化。
　（三）六项措施
　　第一，依法行政，强化监督，切实控制人为造成的水土流失。进一步完善水土保持法律法规体系，把水土流失防治工作真正纳入法制化轨道。根据《水土保持法》规定和新情况变化，制定配套法规、规章等，提高操作性。同时，根据新形势适时修改《水土保持法》；加大预防监督力度，把治理成果的管护和生态修复区的保护纳入预防监督工作，坚决查处破坏水土资源案件。以落实“三同时”制度为重点，严把开发建设项目水土保持方案审批关，严格执行水土保持设施竣工验收制度；加强与规范水土保持设施补偿费和水土流失防治费的征收与管理；要发挥新闻媒体、广大群众的监督作用，加强宣传教育，增强全民的法制观念和水土保持意识，创造良好的社会氛围和执法环境。
　　第二，加强并规范水土保持重点工程建设管理，确保工程建设的质量与效益。首先是对国家水土保持重点工程，必须按大的流域或区域来组织实施，在现有基础上进行必要的整合和集中，要从根本上改变过去按县分资金的做法。要按项目管理，集中投资，规模治理，国家重点工程均要建成有一定规模的大的项目区，在更高层次上进行水土整治，建成一片、见效一片，充分发挥中央投资效益；其次是因地制宜落实基本建设制度，所有国家水土保持重点工程，要按项目性质明确项目法人或项目责任主体，对项目建设负总责，要全面推行工程建设监理制，对以中央投资为主、投资规模较大的淤地坝、坡面水系等单项工程要积极推行招标投标制；三是加强工程的检查验收工作，进一步规范和完善检查验收管理办法与程序，建立质量事故责任追究制度；四是加强资金管理，积极推行报账制，严格落实工程建设资金审计制度。
　　第三，搞好基础工作，促进水土保持生态建设的新发展。一是根据经济社会发展的新要求和部党组的治水新思路，组织修订从全国到流域和省地的水土保持生态建设规划。在近几年试点工作的基础上，组织编制全国水土保持生态修复专项规划和预防监督管理纲要，把新思路、新理念、新措施纳入规划，明确新时期水土保持生态建设与保护的目标、任务和重点；二是抓好水土保持技术标准的编制工作，为水土保持生态建设行业管理与工程建设管理提供技术支撑；三是搞好项目前期工作，重点抓好黄土高原淤地坝建设、东北黑土地水土流失防治、珠江上游石灰岩地区水土流失防治、丹江口水库库区水土保持治理等工程的规划及前期工作，力争尽早列入国家投资计划，启动实施。当前，前期工作的重中之重是黄土高原淤地坝建设。
　　第四，深化改革，建立适应社会主义市场经济的水土保持管理体制和运行机制。一是继续深化“四荒”拍卖、淤地坝产权制度改革，进一步研究完善相关政策，扶持大户治理，切实保护治理开发者的合法权益，调动社会各方面的力量参与水土保持生态建设；二是在治理组织形式上，建立一套由政府扶持与社会参与相结合的新机制，形成政府组织群众集体治理、农民个体治理、专业队和大户治理的多种形式并存的新格局；三是适应农村“两工”取消的形势，在国家重点工程建设中，积极推行群众投工承诺制。在项目前期工作阶段，把项目建设的目标、规模、中央补助投资、所需群众投工及投工数量向项目区群众公开，征求群众意见，并就工程建设所需投工数量做出承诺；四是推行群众参与式规划设计。广泛听取项目区群众对工程建设内容、组织实施与成果管护等方面的意见，做到群众对项目有知情权、发言权、建议权，把群众的合理意见吸收到规划设计中去，调动群众参与工程建设的自觉性、积极性，监督工程建设的组织实施；五是推行产权确认制。在水土保持工程项目前期工作阶段或水土保持工程建成后，落实治理成果的产权或使用权，明确责权利，落实管护责任，确保工程能长期发挥效益。
　　第五，加强科技推广，提高水土保持科技含量。一是重视发挥科研机构、大专院校的作用，为科技人员提供研究试验场地，安排研究项目。建设项目从立项到验收，专家和科技人员要全过程参与，充分发挥专家的作用，调动广大科技人员的积极性；二是增加科研投入，在水土保持规划、设计、预防监督和管理等方面，积极研究推广以“3S”为主的先进实用技术，健全水土保持技术推广体系，加强对治理区群众的培训；三是结合当前水土保持生态建设的生产实践需要和发展目标，系统开展水土保持生态用水、综合效益评价、发展战略等基础理论和应用科技研究。同时，建设一批水土保持科技示范园区和集中连片的大示范区，发挥科技示范带动作用；四是加强国际合作和交流，积极吸收与引进国外先进的管理方式与技术，承办好国际水土保持协会秘书处和国际沙棘秘书处的工作。
　　第六，加强组织协调，搞开放式水保，充分发挥各级政府和有关部门的作用。建立“水保搭台，政府导演，部门唱戏，全社会参与”的建设管理体制。一是加强组织领导，发挥政府在组织群众治理水土流失中的作用，特别是发挥好各级水土保持委员会的组织协调作用。各级业务部门要为政府当好参谋，搞好统一规划，制定统一标准，进行统一监测，开展信息发布，积极做好工作指导和监督检查和技术服务；二是加强综合协调、技术指导和归口管理，与有关部门相互支持，密切配合，共同做好水土流失治理工作，特别是加强与环保、电力、铁路、公路等部门的联系，争取他们的支持，创造保护水土资源的良好社会环境；三是加强与部内有关司局的合作，把以电代柴、牧区水利、生态调水、水库堤坊周边生态建设等项目同水土保持生态建设有机结合，形成合力，推动水土保持生态建设，充分发挥水利在我国生态建设中的重要作用。

　　同志们，新时期水土保持工作任务繁重，责任重大。让我们以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党中央和国务院近期召开的一系列重要会议精神和水利部党组新的治水思路，与时俱进，开拓创新，扎实工作，以水土保持生态建设工作的优异成绩，为实现山川秀美，全面建设小康社会做出新的贡献。
　　谢谢大家！