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如何管理流动摊贩?这些亚洲城市经验值得借鉴

离开地球表面 2020-06-10 来源:微信公众号:城PLUS
“烟火”要热烈,规划需冷静。

拉差达火车夜市,泰国。图源:image.baidu.com


有人说:“爱是一种不死的欲望”。这话用来形容城市流动摊贩现象竟然也没什么不合适:“地摊经济”所激起的一片热潮,尽情流动着中国城市居民被压抑许久的、最本真的生活渴望;翻涌着城市不竭的生命力。

关于城市流动摊贩最匪夷所思的案例当属泰国美功 (Maeklong) 铁道市场。美功市场是泰国最大的农产品和海鲜市场,也是被誉为世界上最危险的菜市场——市场中轴空间需每天经历8次火车横穿的洗礼。


航拍:火车驶过。图源:Great Big Story


在这个世界知名的“占道经营”现场,每天早上6点20分,第一列火车准时到达,市场沿线商贩们在提前5分钟的广播中收到提示,纷纷将摊物回撤,给火车让路。


收摊、火车行驶过程(girigiri)。来源:Great Big Story


“有时候你觉得一个城市很乱,那只是因为你不了解它的逻辑。”美功铁道市场的场景看上去有些混乱甚至“奇葩”,实则有其故事和条理。

美功铁道市场位于泰国湾北部的叶功府 (Samut Sakhon) ,这里的居民主要是渔民,而这个海鲜市场也已经在当地有着相当长的一段发展历史。1901年,泰国王室启动了美功铁路项目,意在将叶功府与曼谷连接起来,而此线路的轨道就压在了已经形成了的海鲜市场地界上,并引起了当地的强烈反对。在一番协商后,火车轨道与市场一同留了下来,形成了今日泰国最具烟火的独特市井风貌,吸引无数国内外游客前来参观、消费。

美功铁道市场是一个城市现代化接纳历史、包容民生的案例。实际上,在东亚、南亚很多城市有不少流动摊贩管理经验值得我们学习借鉴。



印度——《2014街头小贩(民生保护和街头小贩管理)法》

沿街叫卖和交易是印度商业的重要组成部分,购物和营销在这里从来都是以非正规方式进行的。大多数街头小贩出售自家制或小型企业生产的产品,从大头针到家用器具,日常生活的一切在街摊上应有尽有,在印度很难找到不光顾街头小贩的家庭。街摊以便捷的服务优势满足当地消费者的需求和负担能力。

街市交易为城市注入了活力,在印度许多地方还被认为是历史和文化遗产的基石。例如,摆摊贩卖印度国民茶饮料的“chai-wallahs”(茶水工、茶老板)具有数世纪的发展历史,除购买饮品以外,这里也是社交、讨论和辩论的场所[1]。现任印度总理莫迪可以说是目前最著名的“前chai-wallah”。


孟买的chai-wallah正在制作传统印度茶。图源:seattletimes.com


与整个非正规经济一样,街头摊贩背后有着强大的经济和社会驱动力。根据印度国家统计局资料显示,“摆摊小贩”占据印度城市总体就业的11%,住房和城市扶贫部的数据则指出印度共有1000万摊贩,其中孟买占25万、德利占45万、加尔各答占15万、艾哈迈达巴德占10万。他们中大多数是移民或下岗工人。

街头贩卖对于整个印度来说是一个举足轻重的生态系统。如此庞大的体量散布、游走于城乡的各个角落,任何固定的空间规划也许都无法满足这一系统的需求。为保障其运转,一项核心国家法案应运而生:《2014街头小贩(民生保护和街头小贩管理)法》(Street Vendors (Protection of Livelihood and Regulation of StreetVending) Act, 2014),以下简称《街头小贩法》。


图源:wordpress.com


该法案经历了近30年的发展历史,从上世纪90年代印度普遍实行的执照许可证法开始,大量的街头小贩被剥夺了合法交易的权力,终日需与地方警察和市政当局上演“猫和老鼠”的敌对关系,滋生了贿赂、骚扰和勒索文化。在接下来的时间里,印度推出了多版针对街头小贩的政策、条例,逐渐形成了现版的立法。

《街头小贩法》于2013和2014年相继通过印度上、下议会,旨在规范公共区域的街头小贩的行为并保护他们的权力,为街头小贩提供社会保障和生计权。法案内容涉及管辖范围、监管、设立指定贩卖区、营销执照、预先警告期、申诉和纠纷解决机制、设立地方委员会、罚款等[2]。

 


韩国——空间分区与底线管理

街边小吃摊在韩国已经形成一种“马路文化”,摊主们主要在人流量大的地段出摊。在地铁系统发达的首尔,繁华地段的地铁站口旁经常是二十四小时人流不断,各式小摊在这些地方聚集,成为了一道特色的城市风景。

除了合法的固定摊点外,韩国也有相当数量的非法流动摊贩,但官方并不采取硬性取缔手段,商贩和巡查人员之间并没有呈现对立的态势。韩国的非正规摊贩经济除了官方的宽松管理外,还要靠商贩的业者自律,摊贩生意需遵从“三不”规定:不影响行人、不高声吆喝、不强拉顾客,并注意卫生。城市允许小贩摆摊,但不能影响他人的正常生活和起码的社会秩序。


首尔明洞街市。图源:wordpress.com


然而,这种平和的现状是建立在长期的双方对峙和谈判基础上形成的。1998年韩国爆发经济危机导致大规模重组,多个政府部门的员工失业,不得不转向非正规部门。亚洲金融危机爆发后,韩国街头小贩的数量进一步增加。此外,多次国际活动的举办对街头经济也有过沉重的打击:1986年亚运会在汉城举行前,街头小贩被当局强行驱逐;1988年奥运会再遭镇压;2002年FIFA世界杯锦标赛也给他们带去了相似的遭遇。

面对执法人员不断的滋扰,韩国的街头小贩们组成了一个全国联盟(NFKSV)与工会等组织,设法与政府就特定的问题进行谈判。从冲突到默许,韩国摊贩在城市中的生存空间和地位逐渐得到理解和改善。截至2017年7月,首尔有将近7300人在街边摆摊,其中只有1000人获得了经营许可,其余6000多位摊贩以非法的形式出售食品和日用品,存有一定的安全和权益隐患。目前,首尔大约有8千位街头小贩。根据《韩国时报》消息,首尔市政府从2019年1月开始,为街头商贩提供合法地位,发放街头小贩许可证[3]。

空间方面,韩国政府对路边小摊的管理总体采用区域管理的办法,将市区划分为三类:“绝对禁止区域”、“相对禁止区域”和“诱导区域”。对于前两类空间,政府对摆摊的时间和经营范围有严格的限制;而在“诱导区域”及一般和住宅区分离的空地、车辆较少的河流两侧道路,或者传统市场,管理则较为宽松,只对营业时间和经营范围有限制。划分不同区域的方法既便于摊贩的自觉遵守,也便利了当地居民的生活,更有利于执法部门区别对待[4]。


扎哈·哈蒂事务所设计的新东大门设计广场旁的夜市。图源:news1



新加坡——小贩文化也能申遗

新加坡作为一个多元移民国家,饮食融合对当地的文化、社会等方面起到了举足轻重的促进作用。早在19世纪,新加坡的小贩文化 (hawker culture) 已经开始形成。早期的移民在街边的人行道、城市广场和公园出售便民快餐。他们现场烹制食物,摊位散发出的诱人香味吸引过客纷纷驻足品尝[5]。如今,小贩文化已经成为新加坡人日常生活中不可或缺的一部分,它既涵盖人、场所和食物,也是一种富有生命力的文化遗产,是深受新加坡人重视的城市文化。

2018年8月,新加坡宣布计划向联合国教科文组织提出申请,把新加坡小贩文化列入“人类非物质文化遗产代表名录”。2019年3月,新加坡提交了申遗文件,申请将“新加坡小贩文化:多元文化城市环境中的社区餐饮与烹饪习俗”列入联合国教科文组织代表名录。新加坡选择这个标题是因为它体现了当地小贩文化的多个特征:

    - 小贩中心是所有人的社区共餐空间;

    - 小贩掌握烹饪技能,他们是烹饪习俗的传承者;

    - 小贩文化是新加坡多元文化社会的体现;

    - 小贩文化是一种在城市环境众蓬勃发展的文化。


在建设小贩中心(hawker centre)前,新加坡的许多地方都可以看到街头小贩。照片:Paul Piollet收藏,新加坡国家档案馆提供


在申遗文件中,新加坡还点出了小贩文化的社会功能和文化意义:

    - 培育新加坡人的身份认同感和文化延续性;

    - 唤起海外新加坡人熟悉的回忆,引发对新加坡的感情联系;

    - 接纳不同背景的人,维持社区互动及促进包容性;

    - 为不同民族、社会阶层、宗教和文化的人提供价格实惠的食物,同时为小贩提供生计。


新加坡小贩文化申遗文件封面。图源:新加坡国家遗产委员会



台湾——分时共享,市政先行

60年代的台湾开始进入快速发展阶段,城市建设吸引了大量的劳动力,人们在出工之余,聚集在城市的角落里摆摊,摊位上的生意也五花八门,逐渐形成了夜市的雏形。经过几十年的发展,散落在各处大大小小的夜市正作为台湾夜文化的典型标志,不仅在台湾本地人生活中不可或缺,也深受着来自世界各地游客的青睐。

台湾的夜市种类繁多,有由传统寺庙祭典逐渐形成庙会市集进而演变成的夜市,有延长交易时间由早市摇身一变的夜市,也有在空地(停车场)通过集体承租在特定时间进行的夜间市集,还有居住配套设施扩大经营形成的夜市。

以士林夜市为例,其前身是士林市场(1909年起)。以前在慈诚宫周边摆摊的人生活困苦,寺庙的庙方慈悲为怀,容留摆摊者。但随着范围的逐渐扩张,庙方筑起围墙,而围墙上也被商贩利用,庙宇被挤占的越来越小,政府为避免对寺庙的干扰,设立了一个专属市场(1913年)容纳所有商户,士林市场因此产生。


无论是《春光乍泄》中对夜市小吃摊的追忆、还是《一页台北》里暗生情愫的两人吃的生煎包,台湾电影始终有着绕不开的场景——夜市(图源:image.baidu.com)


随着夜市数量的增加,方便饮食休闲的同时也对周边居民的生活及城市管理带来了一些问题。为此,也探索出了一套政府与商户共同治理的行之有效的措施。一方面,市场管理处作为主管机构设定原则上的规范,而涉及交通、安全、消防、卫生等方面,则由各行政部门管理,定时还会由市场管理处牵头进行联合稽查;另一方面,商户为了振兴商圈自发成立了“夜市自治委员会”,跟周边的居民共同商讨,促进夜市更好的发展。比如,通过举办“千岁宴”对夜市美食进行营销;为了提升夜市品质自发推动了台湾地区第一个禁烟夜市的形成;为了维护夜市环境,在污水道规划的指引下,每个摊位都设置截油池,使产生的油和烟都可以排到地下管道,从而保持地面的整洁。对于一些利用率低的停车场可以做到“分时管控”,旁晚时段设置为夜市,租金由停车场业主与摊贩共同协商,既没有扰民问题,又可以提供免费停车。



相关研究——关于流动摊贩空间管理的建议

流动摊贩作为公共空间使用者便利了我们生活的同时,也始终存在争议,主要集中体现在对城市交通、市容市貌及公共卫生方面的影响。因此,有效的空间管理和引导措施就显得尤为重要,提高对城市流动摊贩治理的“包容能力”,才是解决争议的有效手段。

实际上,国内许多城市都在流动摊贩空间探索方面取得了积极成效。比如,四川德阳就通过对流动摊贩划分“严格管理区”“定点管理区”和“灵活管理区”积极探索潮汐式管理模式;上海静安嘉里中心推出了“安义夜巷”,划分了夜巷花园、有机农场、南广场、花园舞台、酒吧街、迷你高尔夫、娱乐互动等板块;广州提出摊贩疏导区的方式,将流动摊贩转移和固定至划定的区域集中管理,通过对交通空间型、城市社区型、城中村型和商区依托型疏导区四类空间的不同管控,探索流动摊贩的有效引导措施。


图源:豆瓣@T街创意市集


摊贩疏导区

疏导区是功能分区思想在非正规经济治理中的体现,强调以固定、规范的正规性来改造流动、灵活的非正规性,对维护公共空间秩序有着重要意义。在实际操作中,可以根据流动摊贩活动的时空特征,实行“包容疏导”和“严格管制”的策略,对流动摊贩空间实行分区治理,划定“禁止摆摊区”“限制摆摊区”及“鼓励摆摊区”等若干类公共空间区域。把“限制摆摊区”和“鼓励摆摊区”作为流动摊贩的临时疏导区。

主干道、火车站、汽车站等交通流量较大的道路交叉口应划入“禁止摆摊区”实行严格限制措施;而潮汐现象明显的广场及小区人行出入口可以划入“限制摆摊区”,流动摊贩只有在特定时段才能在规定区域内使用经营,且其经营范围也可进行相应的限制;而外部干扰较小的公共空间则可以合理引导为流动摊贩的正规化经营场所。

疏导区类型与布局建议

以广州为例,流动摊贩疏导区集中分布于海珠区和番禺区两地,说明分区尺度的疏导区空间布局与摊贩疏导需求量和公共空间资源可用量有关系。在社区尺度上,疏导区的区位主要包括旧城社区、商业区内部和附近、城中村以及广场、地铁站口等各种交通空间[6]。

    - 交通空间型疏导区:一般设置在交通站点周边人行道两侧,以餐饮为主,服务于流动的通勤人员。

    - 社区型疏导区:一般设置于社区内部街道,常与社区市场临近,以贩卖日常生活必需品为主,服务本地社区居民。

    - 城中村型疏导区:一般设置在城中村内部及与城市交接区,产品以价格低廉的生活必需品和电子产品为主,主要服务居住在城中村的外来务工人员。

    - 商区依托型疏导区:一般依托某专业商贸市场或商业广场,产品与之紧密相关。




结语:

今年的政府工作报告提出,通过稳就业促增收保民生,提高居民消费意愿和能力。支持餐饮、商场、文化、旅游、家政等生活服务业恢复发展,推动线上线下融合。

“地摊经济”是线下市场的重要组成部分,既为城市失业人群提供就业谋生的机会,又可以提升公共场所的活力,也对城市生活服务设施进行了社会化自发的补充。

三十六行第一行,阿侬小本也经商。

摊头惯卖家常品,豆腐生姜韭菜黄。

——《汉口竹枝词》

走街串巷的流动摊贩,是城市一道流动的风景,成为人们关于城市之声、城市之味与城市记忆的重要组成部分。用人性化的城市治理,为流动摊贩“安家”,找回人间烟火气,让城市有温度、有温情。


上海静安嘉里中心“安义夜巷”。图源:image.baidu.com



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